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能源高質(zhì)量發(fā)展專家談 |《煤炭工業(yè)發(fā)展“十五五”規(guī)劃》解讀之二

來源：國家能源局 時(shí)間：2026-08-13 11:35

以現(xiàn)代煤炭產(chǎn)業(yè)體系支撐能源強(qiáng)國建設(shè)

——《煤炭工業(yè)發(fā)展“十五五”規(guī)劃》解讀

國家能源集團(tuán)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究院總經(jīng)理 王文捷

　　“十五五”時(shí)期是我國新型能源體系建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，煤炭作為我國基礎(chǔ)能源，在能源供應(yīng)體系中發(fā)揮著重要基礎(chǔ)保障和系統(tǒng)調(diào)節(jié)作用。近日，《煤炭工業(yè)發(fā)展“十五五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）正式印發(fā)，對未來五年現(xiàn)代煤炭產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)做出系統(tǒng)部署。習(xí)近平總書記高度重視煤炭工作，多次就能源安全保障和煤炭清潔高效利用作出重要論述，為煤炭工業(yè)發(fā)展指明了方向?！兑?guī)劃》的出臺(tái)，正是把黨中央對煤炭工作的戰(zhàn)略部署轉(zhuǎn)化為行業(yè)行動(dòng)的關(guān)鍵一步。理解和把握《規(guī)劃》，需要抓住煤炭功能定位、發(fā)展目標(biāo)、空間布局、供給體系、轉(zhuǎn)型路徑和治理機(jī)制的新變化。

　　一、把握新定位：基礎(chǔ)能源的功能價(jià)值加快重塑

　　《規(guī)劃》開宗明義提出，煤炭在能源供應(yīng)體系中發(fā)揮重要基礎(chǔ)保障和系統(tǒng)調(diào)節(jié)作用，并把“推動(dòng)煤炭消費(fèi)達(dá)峰”寫入總體要求。這一表述具有鮮明的時(shí)代特征，消費(fèi)達(dá)峰意味著煤炭需求側(cè)邏輯正在變化，行業(yè)不能再沿用量的增長模式；基礎(chǔ)保障和系統(tǒng)調(diào)節(jié)，則明確了煤炭在新型能源體系中的功能定位，即在新能源比重持續(xù)提升的過程中，守住安全底線、增強(qiáng)調(diào)節(jié)能力、保障民生需求。

　　需要指出的是，消費(fèi)達(dá)峰并不意味著基礎(chǔ)能源地位動(dòng)搖。《規(guī)劃》提出加快構(gòu)建布局協(xié)同優(yōu)化、供應(yīng)安全穩(wěn)定、開發(fā)綠色智能、利用清潔高效、治理科學(xué)規(guī)范的現(xiàn)代煤炭產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)際上是對煤炭功能價(jià)值的重新定義，從偏重一次能源供給，轉(zhuǎn)向安全可靠供應(yīng)、系統(tǒng)靈活調(diào)節(jié)、清潔高效利用和煤基多元產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升。由此可見《規(guī)劃》的深層考量，“十五五”時(shí)期是煤炭轉(zhuǎn)型發(fā)展和價(jià)值重塑的重要變革期，肩負(fù)新型能源體系安全兜底和系統(tǒng)調(diào)節(jié)的核心功能，既要在用能高峰“頂?shù)蒙稀?，也要在新能源發(fā)電高峰時(shí)“讓得出”，以自身的可靠與靈活，為新能源健康發(fā)展、能源安全低碳轉(zhuǎn)型保駕護(hù)航。

　　二、讀懂新目標(biāo)：以結(jié)構(gòu)優(yōu)化建強(qiáng)現(xiàn)代煤炭產(chǎn)業(yè)體系

　　《規(guī)劃》提出，到2030年，全國大型現(xiàn)代化煤礦產(chǎn)能比重提升至87%，智能化煤礦產(chǎn)能比例提升至75%，五大煤炭供應(yīng)保障基地產(chǎn)量占全國比重超過80%，煤炭產(chǎn)能儲(chǔ)備達(dá)到1億噸/年以上。這幾項(xiàng)指標(biāo)分別指向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)創(chuàng)新、空間格局和應(yīng)急保障，勾勒出“十五五”現(xiàn)代煤炭產(chǎn)業(yè)體系的基本輪廓。

　　目標(biāo)的背后是行業(yè)發(fā)展評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整。大型現(xiàn)代化煤礦產(chǎn)能比重提升，體現(xiàn)的是優(yōu)質(zhì)先進(jìn)產(chǎn)能加快替代落后產(chǎn)能；智能化煤礦產(chǎn)能比例提升，體現(xiàn)的是技術(shù)進(jìn)步成為安全生產(chǎn)和效率提升的主要支撐；五大基地比重提高，體現(xiàn)的是資源開發(fā)向條件更優(yōu)、保障能力更強(qiáng)的區(qū)域集中；產(chǎn)能儲(chǔ)備目標(biāo)則著眼于應(yīng)對極端天氣、市場波動(dòng)和突發(fā)事件，增強(qiáng)供應(yīng)體系“平急轉(zhuǎn)換”能力?！兑?guī)劃》在煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用方案中提出，2030年煤層氣產(chǎn)量達(dá)到260億立方米、瓦斯利用量65億立方米，統(tǒng)籌治理瓦斯重大安全隱患與開發(fā)利用清潔能源。

　　三、優(yōu)化新格局：五大基地支撐梯級(jí)開發(fā)

　　煤炭開發(fā)布局關(guān)系全國能源資源配置效率?！兑?guī)劃》鞏固優(yōu)化東中西梯級(jí)開發(fā)格局，持續(xù)推進(jìn)山西、蒙西、蒙東、陜北、新疆五大煤炭供應(yīng)保障基地建設(shè)，提出2030年五大基地產(chǎn)量占全國比重超過80%，進(jìn)一步提升規(guī)?；s化開發(fā)水平。把資源條件、生態(tài)環(huán)境、運(yùn)輸通道和消費(fèi)市場放在全國統(tǒng)一框架下統(tǒng)籌考慮，有利于降低跨區(qū)域運(yùn)輸成本，提高供應(yīng)組織效率。

　　五大基地不是同質(zhì)化擴(kuò)張，而是各有側(cè)重、協(xié)同保障。山西發(fā)揮區(qū)位和煤種優(yōu)勢，保持產(chǎn)能產(chǎn)量總體平穩(wěn)；蒙西依托鄂爾多斯地區(qū)建設(shè)現(xiàn)代化大型礦井集群，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能增量；蒙東統(tǒng)籌草原生態(tài)保護(hù)和資源開發(fā)，重點(diǎn)保障蒙東及東北地區(qū)能源供給；陜北推進(jìn)千萬噸級(jí)礦井集群化、智能化發(fā)展；新疆統(tǒng)籌“疆電外送”“疆煤外運(yùn)”、大型風(fēng)光基地和現(xiàn)代煤化工項(xiàng)目，合理安排開發(fā)節(jié)奏。這樣的布局有利于形成主產(chǎn)區(qū)穩(wěn)定供給、重點(diǎn)通道高效銜接、消費(fèi)區(qū)保障有力的全國煤炭供應(yīng)格局。

　　空間布局的約束條件也更加清晰?！兑?guī)劃》對黃河流域上中下游實(shí)行分區(qū)管控，上游突出生態(tài)保護(hù)和水資源剛性約束，中游突出清潔生產(chǎn)和生態(tài)修復(fù)，下游合理降低開發(fā)強(qiáng)度；長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)煤地區(qū)重點(diǎn)推進(jìn)采煤沉陷區(qū)治理和清潔能源融合。今后煤炭項(xiàng)目布局除資源和成本因素外，還必須接受生態(tài)承載力、水資源條件和環(huán)境質(zhì)量約束，綠色要求已經(jīng)前移到規(guī)劃和項(xiàng)目準(zhǔn)入環(huán)節(jié)。

　　四、構(gòu)建新體系：供應(yīng)保障更加突出彈性韌性

　　煤炭保供實(shí)踐表明，供應(yīng)安全不僅是生產(chǎn)能力問題，還涉及生產(chǎn)接續(xù)、運(yùn)輸組織、庫存調(diào)節(jié)、合同履約和應(yīng)急調(diào)度等多個(gè)環(huán)節(jié)。《規(guī)劃》提出所有新增產(chǎn)能必須納入產(chǎn)能“一本賬”后組織實(shí)施，各類型煤礦新增產(chǎn)能嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)能置換政策。這項(xiàng)制度把產(chǎn)能建設(shè)納入統(tǒng)一、規(guī)范、可監(jiān)測的管理框架，有利于掌握真實(shí)產(chǎn)能底數(shù)，防止無序擴(kuò)張，也為跨周期調(diào)控和區(qū)域供需平衡提供了基礎(chǔ)。

　　運(yùn)輸體系建設(shè)是提升供應(yīng)韌性的關(guān)鍵一環(huán)?！兑?guī)劃》提出繼續(xù)完善“西煤東運(yùn)”“北煤南運(yùn)”，補(bǔ)強(qiáng)骨干通道和集疏運(yùn)體系，加快“疆煤外運(yùn)”通道能力建設(shè)，構(gòu)建“一軸兩翼多聯(lián)”疆煤出區(qū)鐵路通道體系，并推進(jìn)中長距離運(yùn)輸“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”。這些安排直指煤炭供需區(qū)域錯(cuò)配問題，特別是新疆等資源富集地區(qū)，只有把資源、通道和市場統(tǒng)籌起來，才能真正形成有效供應(yīng)能力。

　　儲(chǔ)備體系建設(shè)是《規(guī)劃》的一大重點(diǎn)?！兑?guī)劃》統(tǒng)籌產(chǎn)品、產(chǎn)能和產(chǎn)地儲(chǔ)備，支持符合條件的企業(yè)建設(shè)產(chǎn)品儲(chǔ)備，推動(dòng)大型煤礦積極建設(shè)產(chǎn)能儲(chǔ)備，要求到2030年建成煤炭產(chǎn)能儲(chǔ)備1億噸/年以上，并加強(qiáng)產(chǎn)品儲(chǔ)備與產(chǎn)能儲(chǔ)備協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化儲(chǔ)備煤礦啟用管理和統(tǒng)一調(diào)度，適時(shí)開展彈性生產(chǎn)演練和“平急轉(zhuǎn)換”。這意味著煤炭儲(chǔ)備將由偏重實(shí)物庫存，轉(zhuǎn)向生產(chǎn)能力、資源條件和流通庫存協(xié)同配置。對電力、供熱等重點(diǎn)用戶而言，穩(wěn)定庫存、長協(xié)履約和區(qū)域互濟(jì)仍需繼續(xù)壓實(shí)；對行業(yè)管理而言，要在平時(shí)運(yùn)行中保持應(yīng)急能力可用、可調(diào)、可驗(yàn)證。

　　五、培育新動(dòng)能：智能化從建設(shè)走向常態(tài)運(yùn)行

　　智能化是煤炭工業(yè)改造提升的確定性方向。《規(guī)劃》提出，到2030年智能化煤礦產(chǎn)能比例提升至75%，并系統(tǒng)部署分類分級(jí)建設(shè)、人工智能場景化應(yīng)用和運(yùn)行效能提升。與以往更重建設(shè)進(jìn)度相比，《規(guī)劃》更加關(guān)注智能化系統(tǒng)能否真正用起來、用得住、用得好。

　　在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，智能掘進(jìn)、智能采煤、智能采剝、智能洗選、輔助及其他智能系統(tǒng)五大工程方向，均把攻關(guān)靶點(diǎn)對準(zhǔn)了常態(tài)化運(yùn)行的技術(shù)堵點(diǎn)。在管理環(huán)節(jié)，鼓勵(lì)煤礦企業(yè)設(shè)立智能化專業(yè)運(yùn)維機(jī)構(gòu)，研究制定智能化常態(tài)運(yùn)行管理評(píng)價(jià)辦法，加快完善智能化標(biāo)準(zhǔn)體系。在技術(shù)方向，人工智能被擺到突出位置，煤炭領(lǐng)域?qū)Ｓ么竽Ｐ汀⒅悄芨兄?、自主決策、智能控制和機(jī)器人作業(yè)替代，將成為解決災(zāi)害防治、危險(xiǎn)崗位替代和復(fù)雜地質(zhì)條件適應(yīng)問題的重要支撐。技術(shù)、裝備、運(yùn)維和標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同推進(jìn)，智能化才能從單點(diǎn)應(yīng)用走向系統(tǒng)集成，把建設(shè)成果轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定生產(chǎn)力。

　　六、拓展新路徑：綠色低碳貫穿開發(fā)利用全鏈條

　　煤炭綠色低碳轉(zhuǎn)型不能只在末端治理上做文章?！兑?guī)劃》把要求貫穿開發(fā)、生產(chǎn)、運(yùn)輸和消費(fèi)全過程。開發(fā)環(huán)節(jié)推廣充填開采、離層充填、保水開采，生產(chǎn)環(huán)節(jié)推進(jìn)設(shè)備節(jié)能更新和余熱余壓利用，運(yùn)輸環(huán)節(jié)發(fā)展“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”、輸煤廊道和新能源重卡，利用環(huán)節(jié)推進(jìn)散煤治理、燃煤鍋爐和工業(yè)窯爐清潔能源替代。這樣的部署實(shí)質(zhì)上是以全過程能效、碳效提升重塑煤炭產(chǎn)業(yè)競爭力。

　　煤炭與新能源融合是礦區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要抓手?！兑?guī)劃》支持利用采煤沉陷區(qū)、工業(yè)場地、復(fù)墾區(qū)發(fā)展光伏風(fēng)電，建設(shè)“源網(wǎng)荷儲(chǔ)”協(xié)同的礦區(qū)智能微電網(wǎng)，推動(dòng)電動(dòng)礦卡、氫能礦卡、地?zé)峁┡⑼咚拱l(fā)電等替代傳統(tǒng)用能方式，并鼓勵(lì)煤制油氣、現(xiàn)代煤化工項(xiàng)目開展綠電綠氫替代和碳捕集利用封存。未來具備條件的礦區(qū)將從單一煤炭生產(chǎn)轉(zhuǎn)向煤、電、化、新能源多能協(xié)同的綜合能源基地。

　　消費(fèi)達(dá)峰更依賴?yán)梅绞缴?jí)?！兑?guī)劃》圍繞商品煤質(zhì)量、煤電轉(zhuǎn)型和原料化利用作出安排。新建選煤廠要達(dá)到煤炭清潔高效利用重點(diǎn)領(lǐng)域標(biāo)桿水平，現(xiàn)有落后選煤廠限期改造；新一代煤電升級(jí)專項(xiàng)行動(dòng)繼續(xù)推進(jìn)，現(xiàn)役機(jī)組通過節(jié)能降碳、耦合新能源、摻燒生物質(zhì)和儲(chǔ)能儲(chǔ)熱等方式降低碳排放；煉焦煤、富油煤分質(zhì)利用和煤制油氣、煤制芳烴、煤基生物可降解材料等產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。煤炭利用正在從燃料主導(dǎo)向燃料與原料并重延伸，從“燒得更好”向“用得更精、轉(zhuǎn)得更深”延伸。

　　七、完善新機(jī)制：以制度供給保障平穩(wěn)轉(zhuǎn)型

　　煤炭產(chǎn)業(yè)體量龐大、區(qū)域分布廣，轉(zhuǎn)型發(fā)展必須依靠穩(wěn)定有效的制度體系?！兑?guī)劃》提出發(fā)展全國統(tǒng)一煤炭交易市場，完善電煤保供中長期合同制度，推進(jìn)合同規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化，加強(qiáng)簽約履約監(jiān)管，并結(jié)合市場形勢和成本變化適時(shí)完善煤炭價(jià)格區(qū)間調(diào)控政策。這些安排旨在增強(qiáng)市場預(yù)期穩(wěn)定性，既發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，也防止價(jià)格大幅波動(dòng)沖擊電力、供熱等民生領(lǐng)域。

　　行業(yè)管理將更加突出全過程和精細(xì)化?！兑?guī)劃》提出推進(jìn)煤炭法修訂，完善煤炭行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化礦區(qū)總體規(guī)劃管理、產(chǎn)能“一本賬”管理和煤礦關(guān)閉退出計(jì)劃管理，穩(wěn)妥做好人員安置、債務(wù)處置和生態(tài)修復(fù)。特別是把關(guān)閉退出與職工安置、債務(wù)處置、生態(tài)修復(fù)同步部署，體現(xiàn)了對轉(zhuǎn)型成本和社會(huì)影響的統(tǒng)籌考慮。未來煤炭治理的重點(diǎn)不只是管住新增產(chǎn)能，也要管好存量優(yōu)化和有序退出，推動(dòng)資源、資產(chǎn)、人員和生態(tài)責(zé)任平穩(wěn)銜接。

　　藍(lán)圖繪就，更需躬行。《規(guī)劃》立足煤炭消費(fèi)達(dá)峰的新階段，系統(tǒng)回答了煤炭工業(yè)“向哪里轉(zhuǎn)、靠什么保、如何提質(zhì)、怎樣治理”的重大問題。全行業(yè)應(yīng)以《規(guī)劃》為指引，推動(dòng)煤炭在新型能源體系中找準(zhǔn)定位、重塑價(jià)值，以布局優(yōu)化增強(qiáng)保障能力、以科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)換發(fā)展動(dòng)能、以綠色低碳拓展發(fā)展空間、以現(xiàn)代治理護(hù)航平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，加快建設(shè)現(xiàn)代煤炭產(chǎn)業(yè)體系，支撐能源強(qiáng)國建設(shè)，為中國式現(xiàn)代化建設(shè)提供更加安全可靠、清潔高效、綠色低碳的能源保障。

實(shí)習(xí)編輯：王雪聰