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解讀︱雙維協(xié)同 責任閉環(huán)：消費目標與消納制度的協(xié)同治理之道

來源：國家能源局 時間：2026-06-24 12:35

雙維協(xié)同 責任閉環(huán)：消費目標與消納制度的協(xié)同治理之道

　　“十五五”時期是我國建設(shè)新型能源體系的攻堅階段，更是實現(xiàn)碳達峰目標的關(guān)鍵窗口期。可再生能源作為推動能源革命、助力“雙碳”目標落地的支撐力量，其發(fā)展質(zhì)量直接關(guān)系國家戰(zhàn)略全局。近年來，我國可再生能源裝機規(guī)模持續(xù)領(lǐng)跑全球，截至2026年4月底，可再生能源裝機總量已突破24億千瓦，占全國發(fā)電裝機比重超過6成。然而，發(fā)得出與用得好的結(jié)構(gòu)性矛盾日益凸顯，電力消納區(qū)域失衡與非電利用不足并存，目標設(shè)定與考核落地存在脫節(jié)，制約了可再生能源從規(guī)模擴張向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)型的步伐。

　　在此背景下，國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部印發(fā)《可再生能源消費最低比重目標和可再生能源電力消納責任權(quán)重制度實施辦法》（以下簡稱《辦法》），首次從“消費端”與“消納端”雙維度構(gòu)建可再生能源保障體系，通過明確目標設(shè)定、細化責任分工、創(chuàng)新實現(xiàn)路徑、強化考核監(jiān)管，形成全鏈條治理閉環(huán)。這一制度創(chuàng)新不僅彌補了此前政策短板，更將推動可再生能源發(fā)展全面邁入“量質(zhì)齊升”的高質(zhì)量發(fā)展新階段。

　　一、政策核心突破：破解結(jié)構(gòu)性矛盾的制度設(shè)計

　　《辦法》的出臺直指我國可再生能源發(fā)展的兩大重要瓶頸，以系統(tǒng)性制度設(shè)計實現(xiàn)關(guān)鍵突破。此前，我國可再生能源政策多聚焦電力領(lǐng)域，非電消費缺乏明確要求，生物質(zhì)能供熱、可再生能源制氫等非電利用發(fā)展較慢，新能源?非電利用規(guī)模占全國能源消費總量比重?不足1%? ；同時，重點用能行業(yè)企業(yè)消費意愿不強，消納工作過度依賴政府部門和電網(wǎng)企業(yè)。

　　針對這些問題，《辦法》構(gòu)建了可再生能源消費最低比重目標與可再生能源電力消納責任權(quán)重兩大并行體系，形成“消費硬約束+消納硬責任”的雙重保障。消費最低比重目標聚焦能源用戶，覆蓋電力與非電兩大領(lǐng)域；消納責任權(quán)重瞄準省級行政區(qū)域，區(qū)分總量與非水電兩類指標，兩者協(xié)同發(fā)力，既解決了消費端動力不足問題，又破解了消納端責任虛化難題。這種雙維協(xié)同的制度設(shè)計，標志著我國可再生能源治理從單一領(lǐng)域管控向全能源領(lǐng)域協(xié)同轉(zhuǎn)變，從宏觀政策引導向微觀責任落實深化。

　　二、消費目標革新：“電+非電”雙軌并行的拓展之路

　　（一）目標體系全覆蓋，填補非電領(lǐng)域政策空白

　　《辦法》首次明確可再生能源消費最低比重目標分為電力消費和非電消費兩類，實現(xiàn)了能源消費領(lǐng)域的全面覆蓋。電力消費最低比重目標涵蓋全部可再生能源發(fā)電種類，延續(xù)并強化了現(xiàn)有電力領(lǐng)域的綠色轉(zhuǎn)型導向；非電消費最低比重目標則明確納入可再生能源供熱（制冷）、可再生能源制氫氨醇綜合利用、生物燃料等種類，填補了此前非電領(lǐng)域缺乏明確政策要求的空白。

　　這一分類設(shè)計具有重要現(xiàn)實意義：一方面，順應(yīng)了可再生能源多場景應(yīng)用的發(fā)展趨勢，為地熱能、生物質(zhì)能等在工業(yè)供熱、交通燃料等領(lǐng)域的規(guī)?；瘧?yīng)用提供了政策支撐；另一方面，精準對接了重點用能行業(yè)的脫碳需求，可再生能源制氫可聯(lián)動鋼鐵、化工等高耗能行業(yè)降碳，生物燃料能助力交通領(lǐng)域綠色轉(zhuǎn)型，推動形成“電力+非電”協(xié)同脫碳的格局。隨著非電統(tǒng)計核算體系的完善，非電消費目標將逐步納入考核，進一步拓展可再生能源的利用空間。

　?。ǘ嵤┞窂届`活化，兼顧強制約束與自愿提升

　　《辦法》對消費目標的落實方式作出靈活規(guī)定，既明確剛性底線，又鼓勵主動提升。在完成路徑上，電力消費目標可通過自發(fā)自用、綠電直連、綠證綠電交易（劃轉(zhuǎn)）等方式實現(xiàn)；非電消費目標則可通過可再生能源供熱（制冷）、可再生能源制氫氨醇綜合利用、生物燃料等途徑完成，充分考慮了不同行業(yè)、不同企業(yè)的實際情況，體現(xiàn)了“因地制宜、規(guī)范有序”的原則。

　　在目標設(shè)定上，《辦法》采用“強制底線+自愿提升”的模式：國務(wù)院能源主管部門按年下達重點用能行業(yè)的最低比重目標和過渡期限，相關(guān)行業(yè)范圍結(jié)合節(jié)能降碳要求和工作進展動態(tài)調(diào)整；同時，支持企業(yè)在最低目標之上自主提升消費比例，鼓勵具備條件的地區(qū)對政府部門、事業(yè)單位、國有企業(yè)提出更高要求。這種設(shè)計既確保了國家節(jié)能降碳目標的剛性落實，又賦予了地方政府更大的自主空間，兼顧了政策的嚴肅性與實施的靈活性。

　?。ㄈ┖怂銟藴室?guī)范化，保障數(shù)據(jù)真實可溯

　　為確保消費目標考核的科學性和公正性，《辦法》明確了統(tǒng)一的核算標準。其中，電力消費最低比重目標完成情況以可再生能源綠色電力證書作為基本憑證，嚴格遵循國家非化石能源電力消費核算有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；非電消費最低比重目標則由省級能源主管部門會同相關(guān)行業(yè)主管部門組織核算，采用熱量等核算方式。

　　同時，國務(wù)院能源主管部門負責綠色電力證書交易和核銷的統(tǒng)計工作，確保核算數(shù)據(jù)的真實可溯。規(guī)范化的核算體系不僅為考核工作提供了堅實支撐，更有利于營造公平透明的市場環(huán)境，激發(fā)企業(yè)落實消費目標的積極性。

　　三、消納責任升級：“分區(qū)落實+市場驅(qū)動”的閉環(huán)治理

　　（一）權(quán)重設(shè)定精準化，建立分區(qū)域增長機制

　　《辦法》進一步完善了可再生能源電力消納責任權(quán)重制度，將其明確分為總量消納責任權(quán)重和非水電消納責任權(quán)重兩類，前者涵蓋全部可再生能源發(fā)電種類，后者聚焦除水電以外的其他可再生能源發(fā)電。與此前政策相比，《辦法》的核心創(chuàng)新在于建立了分區(qū)域權(quán)重增長機制，在前期全國各省份相對均衡增長的基礎(chǔ)上，后續(xù)將適度根據(jù)區(qū)位對地區(qū)權(quán)重指標進行科學調(diào)整。

　　這一機制設(shè)計精準對接了我國能源資源分布與消費需求的逆向格局：東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達、用電需求大但可再生能源資源相對匱乏，提高其權(quán)重指標可推動綠電跨區(qū)域消納；西部地區(qū)資源富集但消納能力有限，權(quán)重適度增長可緩解棄風棄光壓力，從而促進可再生能源在全國范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。同時，權(quán)重設(shè)定與各省份新能源利用率做好銜接，強化中長期消納責任引導，幫助地方穩(wěn)定發(fā)展預期，統(tǒng)籌規(guī)劃可再生能源開發(fā)與輸電通道建設(shè)。

　　（二）責任分工精細化，破解“九龍治水”困局

　　《辦法》對消納責任主體進行了清晰界定，形成了“省級統(tǒng)籌、電網(wǎng)組織、主體落實、交易支撐”的責任體系。省級能源主管部門牽頭承擔消納落實責任，需制定消納實施方案并報省級人民政府批準后實施；電網(wǎng)企業(yè)需加大電網(wǎng)投資建設(shè)，依據(jù)實施方案組織經(jīng)營區(qū)內(nèi)各責任主體完成消納任務(wù)，解決“棄風棄光”的硬件瓶頸；供電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶、自備電廠企業(yè)等直接承擔消納責任，主動提升消納能力；電力交易機構(gòu)負責組織相關(guān)交易，及時披露交易信息并按要求報送數(shù)據(jù)。

　　這種精準化的責任分工，改變了以往消納工作主要依靠省級政府和電網(wǎng)企業(yè)的單一模式，將責任層層傳導至責任主體，形成了多方協(xié)同、各司其職的治理格局，有效避免了以往“各管一攤、相互掣肘”的局面。

　?。ㄈ┭a充工具市場化，強化綠證交易核心作用

　　《辦法》深度融入市場化機制，將綠證交易作為消納責任落實的重要補充工具。明確各省級行政區(qū)域消納責任權(quán)重主要通過實際消納電量完成，確實無法完成的，可通過綠證交易補充。這一設(shè)計既體現(xiàn)了落實法定要求的行政強制約束，又為市場主體提供了靈活的履約途徑，有助于提升政策實施的可行性。

　　綠證交易的核心價值在于實現(xiàn)“證—電—碳”的有效銜接：綠證作為可再生能源電力消費的憑證，其交易價格反映了綠色電力的環(huán)境價值，將倒逼企業(yè)提升可再生能源消費意愿；同時，綠證市場的流動性增強，可進一步激活綠色電力交易市場，引導社會資本向可再生能源領(lǐng)域流動。

　　四、監(jiān)管考核強化：“閉環(huán)管理+獎懲并重”的執(zhí)行保障

　?。ㄒ唬┍O(jiān)測評估常態(tài)化，確保過程可管可控

　　《辦法》構(gòu)建了“季度監(jiān)測+年度評估”的常態(tài)化監(jiān)管體系，確保政策實施全程可管可控。國務(wù)院能源主管部門會同有關(guān)部門委托第三方機構(gòu)按季度開展監(jiān)測，及時掌握重點用能行業(yè)消費目標和省級行政區(qū)域消納權(quán)重的實施情況，并向社會公布；按年度組織開展評估工作，全面檢驗?zāi)繕送瓿沙尚А?/span>

　　同時，《辦法》明確要求各省不得限制新能源參與跨省區(qū)電力市場交易或綠證交易，保障市場公平開放。常態(tài)化的監(jiān)測評估機制，為后續(xù)考核獎懲和政策調(diào)整提供了堅實的數(shù)據(jù)支撐，避免目標淪為“紙面規(guī)定”。

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　　《辦法》強化了考核獎懲措施，既設(shè)立嚴格的懲戒機制，又完善激勵政策，確保責任落實到位。對未完成消費最低比重目標的重點用能行業(yè)企業(yè)，需在指標公布三個月內(nèi)通過綠證交易或其他市場化方式補充完成；逾期未完成的，將被約談、通報，并依法依規(guī)納入信用記錄，加強重點監(jiān)管。對未完成消納責任權(quán)重的省份，同樣需在三個月內(nèi)通過綠證交易補充，逾期未完成的，將被約談、通報，且未完成部分轉(zhuǎn)移至下一年度，五年規(guī)劃最后一年權(quán)重指標不可轉(zhuǎn)移。

　　在激勵方面，對消費目標完成情況突出的企業(yè)、消納權(quán)重完成情況突出的省份，由國務(wù)院能源主管部門會同有關(guān)部門進行通報表揚，并優(yōu)先給予相關(guān)政策支持。這種“獎懲并重”的考核機制，既增強了政策的剛性約束，又充分調(diào)動了各方落實目標的積極性，形成了“正向激勵+反向約束”的閉環(huán)。此外，《辦法》還規(guī)定，因自然原因或重大事故導致可再生能源發(fā)電量顯著減少或送出受限的，經(jīng)第三方評估后可相應(yīng)核減考核指標，體現(xiàn)了考核的科學性和人性化。

　　（三）政策銜接協(xié)同化，融入“雙碳”整體布局

　　《辦法》明確將可再生能源消費最低比重目標和消納責任權(quán)重制度完成情況按國家有關(guān)規(guī)定納入相關(guān)評價考核指標，確保政策協(xié)同發(fā)力。重點用能行業(yè)涵蓋鋼鐵、有色、建材、石化、化工、造紙、航空等高排放行業(yè)及數(shù)據(jù)中心等新興領(lǐng)域，這些行業(yè)碳排放占全國比重較高，其可再生能源消費比例的提升，將直接推動全國碳排放下降，助力碳達峰碳中和目標實現(xiàn)。

　　同時，《辦法》的實施與2035年風電太陽能裝機36億千瓦以上等目標相銜接，通過壓實地方消納責任和行業(yè)消費責任，為可再生能源規(guī)劃建設(shè)提供堅實保障。這種政策協(xié)同性避免了單一政策“單兵突進”，形成了多政策聯(lián)動、多目標協(xié)同的治理格局，確?？稍偕茉窗l(fā)展始終服務(wù)于國家能源安全新戰(zhàn)略和“雙碳”整體布局。

　　《辦法》的出臺是我國可再生能源治理體系的一次重要革新，具有深遠的現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略價值。站在新的發(fā)展起點，《辦法》的落地實施將為我國可再生能源發(fā)展注入強勁動力。隨著政策的逐步推進，各方責任的全面落實，市場化機制的不斷完善，我國可再生能源將迎來更為廣闊的發(fā)展空間，為實現(xiàn)碳達峰碳中和目標、建設(shè)能源強國提供堅實支撐。（國家發(fā)展改革委能源研究所所長 呂文斌；可再生能源中心副主任 陶冶）

責任編輯：于彤彤