清華大學(xué)張希良：從強(qiáng)度到總量，碳市場如何助力轉(zhuǎn)軌
來源：《能源評論》雜志 時間：2026-07-03 10:07
自2021年7月16日正式啟動交易以來，截至2026年7月，全國碳排放權(quán)交易市場已運(yùn)行?近五年，成為全球覆蓋溫室氣體排放量最大的碳排放權(quán)交易市場。
與此同時，“十五五”規(guī)劃綱要正式將單位國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）二氧化碳排放降低17%列為約束性指標(biāo)，碳排放雙控制度全面落地。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)的《碳達(dá)峰碳中和綜合評價考核辦法》明確提出，我國非化石能源消費(fèi)占比需要從2025年的21.7%提升至2030年的25%。
全國碳市場在這個新的制度框架中應(yīng)該扮演什么角色？它和行政考核之間如何協(xié)同發(fā)力？這些問題不僅關(guān)系到碳市場本身的健康發(fā)展，也關(guān)系到國家碳減排目標(biāo)能否低成本、高效率地實現(xiàn)。
4月24日，鄭州大學(xué)多棟建筑樓頂完成發(fā)電光伏板鋪設(shè)，利用屋頂空間實現(xiàn)清潔發(fā)電，降低校園能源消耗，減少碳排放。
碳市場的先導(dǎo)作用：
從能耗雙控到碳排放雙控的橋梁
我國正在經(jīng)歷從能耗總量和強(qiáng)度雙控向碳排放總量和強(qiáng)度雙控的轉(zhuǎn)軌。這不是簡單的指標(biāo)替換，而是整個治理體系的變革。在這個轉(zhuǎn)軌過程中，碳市場可發(fā)揮先導(dǎo)作用。
目前，發(fā)電、鋼鐵、水泥、鋁冶煉四個行業(yè)占全國碳排放的約60%，減排貢獻(xiàn)率預(yù)計可達(dá)70%，對碳排放強(qiáng)度下降形成有力支撐。這些數(shù)據(jù)表明，碳市場已具備在雙控轉(zhuǎn)軌中承擔(dān)先導(dǎo)職能的基礎(chǔ)條件。
這種先導(dǎo)作用體現(xiàn)在形式與實質(zhì)兩個層面。從形式層面看，碳市場推動標(biāo)準(zhǔn)體系從能效標(biāo)準(zhǔn)向行業(yè)碳排放基準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。過去，能耗雙控依托能源統(tǒng)計核算報告體系，而碳排放雙控需要更加精準(zhǔn)的監(jiān)測、報告與核查機(jī)制（MRV）體系。預(yù)計到“十五五”末，全國碳市場將覆蓋約6000家重點(diǎn)排放企業(yè)，率先建立碳排放精準(zhǔn)MRV體系，為全面實施碳排放雙控奠定基礎(chǔ)。這意味著碳市場不僅是一個交易場所，更是建立全國碳排放數(shù)據(jù)治理體系的重要平臺。企業(yè)層面，碳排放核算從燃料消耗量折算轉(zhuǎn)向?qū)崪y與因子法結(jié)合，數(shù)據(jù)質(zhì)量逐年提升。來自生態(tài)環(huán)境部的數(shù)據(jù)顯示，2025年企業(yè)溫室氣體排放報告的核查不符合項目的數(shù)量同比減少了約24%，地方生態(tài)環(huán)境主管部門審核發(fā)現(xiàn)問題的數(shù)量較去年減少了約30%。這說明，碳市場正在重塑企業(yè)的碳排放數(shù)據(jù)管理能力。
從實質(zhì)貢獻(xiàn)看，碳市場是低成本減排的政策工具。清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所團(tuán)隊的研究顯示，在“十五五”期間推進(jìn)碳市場建設(shè)，可為國家節(jié)省約50%的減排成本。對于發(fā)電、鋼鐵、水泥、鋁冶煉這四個易于管控的行業(yè)，在實現(xiàn)碳排放強(qiáng)度下降17%目標(biāo)的過程中，其減排量貢獻(xiàn)預(yù)計達(dá)到70%。碳市場通過配額分配形成激勵約束，2024年單位發(fā)電量二氧化碳排放較2018年下降10.8%，2020年至2024年累計降低減排成本405億至481億元。560家發(fā)電企業(yè)通過技改實現(xiàn)配額盈余，累計盈余5885萬噸，產(chǎn)生效益約40億元。這些數(shù)字說明，碳市場已經(jīng)產(chǎn)生了真實的減排效果和經(jīng)濟(jì)激勵。
碳市場要真正發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于碳定價機(jī)制有效運(yùn)行。如果能夠很好地發(fā)揮作用，價值發(fā)現(xiàn)功能將更好體現(xiàn)，碳價水平也會趨于合理。當(dāng)前全國碳市場碳價有一定幅度的波動，隨著鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)逐步收緊配額，碳價將向反映真實減排成本的區(qū)間靠攏。對于新納入的行業(yè)，2024年度配額基于經(jīng)核查的實際碳排放量等量分配，所有企業(yè)均無配額缺口；2025年和2026年度的配額采用碳排放強(qiáng)度控制的思路分配，企業(yè)所獲得的配額數(shù)量與產(chǎn)能產(chǎn)出掛鉤，行業(yè)整體配額盈虧基本平衡。這種漸進(jìn)式設(shè)計既避免了短期內(nèi)對實體經(jīng)濟(jì)造成沖擊，又為企業(yè)樹立了排碳有成本、減碳有收益的預(yù)期。
破解考核難題：
把地方考核與全國碳排放核算分開
在新的考核制度安排下，必須解決一個關(guān)鍵問題：基于市場的碳交易與基于行政的地方目標(biāo)分解考核如何協(xié)調(diào)？基于市場的政策工具怎么和行政措施進(jìn)行對接？如果做不好，可能影響國家統(tǒng)一大市場的建設(shè)。
當(dāng)前面臨的主要挑戰(zhàn)是，若地方考核簡單將國家目標(biāo)分解至地方，且未合理處理配額買賣帶來的排放歸屬問題，將嚴(yán)重阻礙配額自由流動，削弱全國統(tǒng)一碳市場的效率。具體而言，潛在風(fēng)險體現(xiàn)在兩個層面。一是買入配額省份的顧慮。如果在實現(xiàn)碳排放目標(biāo)的過程中，買入的指標(biāo)不算本省減排目標(biāo)的貢獻(xiàn)，地方政府和企業(yè)參與交易的積極性就會受挫。二是賣出配額省份的困境。如果凈賣出配額省份在考核時不把賣出部分計入減排貢獻(xiàn)，反而將碳排放加回去，碳市場效率的發(fā)揮將大打折扣。長此以往，省間的碳市場可能無法交易。我們國家未來的碳市場若出現(xiàn)條塊分割的情況，將大大降低碳市場效率。這與建立全國統(tǒng)一碳市場的政策大方向相矛盾。
解決這一問題的關(guān)鍵在于，設(shè)計地方考核制度時，一定要把考核安排和國家碳排放的實際核算分開。需要強(qiáng)調(diào)的是，國家層面的排放核算，是為了完成中國對國際社會的自主貢獻(xiàn)承諾，地方考核是國內(nèi)管理手段。這是兩件事，可以分開處理。在考核時，凈配額買入省份應(yīng)將其買入量計入減排努力，凈賣出省份則不應(yīng)在實際排放總量上補(bǔ)加賣出量，即不搞所謂避免重復(fù)計算的加減。這樣既能保護(hù)地方政府和企業(yè)的交易積極性，又能解決政府和企業(yè)之間的利益沖突，也可以避免碳市場建設(shè)和考核行政管理措施之間的矛盾。
短期來看，“十五五”期間可以采取過渡性措施，避免對買入或賣出配額省份進(jìn)行簡單的加減懲罰。長期來看，可借鑒歐盟碳排放交易體系的經(jīng)驗，逐步不再將全國碳市場覆蓋行業(yè)的碳排放量納入地方考核分解范圍，建立獨(dú)立的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。建議分兩步走：第一步在“十五五”期間，考核時賣出配額不增加考核排放量，買入配額不減少考核排放量，避免直接沖突；第二步到“十六五”時期，將碳市場覆蓋行業(yè)的碳排放從地方目標(biāo)分解中剝離，由市場機(jī)制獨(dú)立承擔(dān)減排責(zé)任。這種安排既考慮了當(dāng)前政策銜接的緊迫性，又為未來制度成熟預(yù)留了空間。
從強(qiáng)度控制邁向總量控制：
碳市場與“雙碳”考核的長效銜接
“十五五”時期，我國實施以強(qiáng)度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度。全國碳市場目前也采用基于強(qiáng)度控制的思路分配配額，不對配額總量預(yù)設(shè)上限，這與我國碳排放總量尚未達(dá)峰的發(fā)展階段相適應(yīng)。但考慮到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，這種分配方式需要逐步向更加嚴(yán)格的機(jī)制過渡。
生態(tài)環(huán)境部已明確，自2027年起逐步開展總量控制，穩(wěn)步推進(jìn)有償分配，建立一級市場拍賣機(jī)制，引導(dǎo)價格合理形成。2027年以后進(jìn)入深化完善階段，政策法規(guī)體系更加完善，配額分配方法更加科學(xué)精準(zhǔn)，建立預(yù)期明確、公開透明的行業(yè)配額總量逐步適度收緊機(jī)制。這意味著碳市場將在“十五五”末期完成從強(qiáng)度控制向絕對總量控制的轉(zhuǎn)軌，與“雙碳”考核制度的總量控制方向形成呼應(yīng)。
碳市場與“雙碳”考核的銜接，還需要在主體多元化和市場活力方面持續(xù)發(fā)力。目前碳市場交易呈現(xiàn)明顯的波動特征，峰值集中在年底履約期，2024年第四季度交易量約占全年的50%。雖然集中度較以往有所改善，但仍需進(jìn)一步均衡。下一步應(yīng)積極推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)入市交易，豐富市場參與者結(jié)構(gòu)，發(fā)展碳金融產(chǎn)品，加強(qiáng)一線監(jiān)管職能，完善信息披露制度，涵蓋排放、履約、交易、質(zhì)押等信息，減少信息不對稱。同時培育核查核算、咨詢、交易中介等服務(wù)機(jī)構(gòu)，為市場繁榮提供支撐。
在國際層面，碳市場建設(shè)需要與全球碳定價機(jī)制接軌。歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制實施后，碳足跡核算和綠電認(rèn)證成為國際貿(mào)易新門檻。全國碳市場覆蓋行業(yè)擴(kuò)大至鋼鐵、水泥、鋁冶煉，正是應(yīng)對這一外部壓力的重要舉措。通過市場機(jī)制加快落后產(chǎn)能淘汰，促進(jìn)低碳技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，推動高排放行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，既能降低國內(nèi)減排成本，又能提升我國在國際氣候治理中的話語權(quán)。
全國碳市場從發(fā)電行業(yè)起步，到覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉，再到未來納入化工、石化、造紙、民航，最終將管控全國約80%的溫室氣體排放。這一擴(kuò)容路徑與碳排放雙控考核的擴(kuò)圍節(jié)奏相互匹配。碳市場作為低成本減排工具，其核心價值在于用市場信號引導(dǎo)資源配置，而“雙碳”考核則提供行政約束力，兩者結(jié)合才能形成有效的政策合力。在“十五五”這一關(guān)鍵窗口期，碳市場不僅要完成行業(yè)擴(kuò)圍和數(shù)據(jù)質(zhì)量提升，更要在制度設(shè)計上為“十六五”時期的總量控制階段做好準(zhǔn)備，確保如期實現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰目標(biāo)和2035年國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)。
?。?span style="font-family: 微軟雅黑, "Microsoft YaHei"; font-size: 16px; margin-bottom: 10px; line-height: 2em;">張希良 翁玉艷 作者分別系清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所所長、中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會碳排放交易專業(yè)委員會主任，清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所副研究員）
責(zé)任編輯：江蓬新
