電力法修訂爭議焦點：供電營業(yè)區(qū)相關(guān)條款何去何從？
來源：中國南方電網(wǎng) 時間：2025-11-20 16:37
《中華人民共和國電力法》（以下簡稱“電力法”）修訂工作正在緊鑼密鼓地進行，其中，“供電營業(yè)區(qū)”相關(guān)條款的修訂，因直接觸及電力行業(yè)的基本管理模式與市場化改革方向，成為各方意見交鋒的焦點?，F(xiàn)行法律中“一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個供電營業(yè)機構(gòu)”的規(guī)定，在市場化改革與能源轉(zhuǎn)型的浪潮下備受審視。是將其作為保障電力系統(tǒng)安全和普遍服務(wù)的基石予以優(yōu)化，還是視為阻礙新業(yè)態(tài)發(fā)展的壁壘徹底拆除？這場爭論呼喚一場更為精細化的制度變革——在堅守民生保障底線的同時，為市場活力開辟出足夠的空間。
現(xiàn)行電力法供電營業(yè)區(qū)制度的實踐檢視與困境
現(xiàn)行電力法關(guān)于供電營業(yè)區(qū)的核心規(guī)定集中于第二十五條與第二十六條。第二十五條規(guī)定了三款內(nèi)容：第一款確立了“供電企業(yè)在批準的供電營業(yè)區(qū)內(nèi)向用戶供電”的基本原則；第二款明確了供電營業(yè)區(qū)的劃分應(yīng)考慮電網(wǎng)結(jié)構(gòu)和供電合理性，并作出了“一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個供電營業(yè)機構(gòu)”的關(guān)鍵性規(guī)定；第三款規(guī)定了供電營業(yè)區(qū)的設(shè)立、變更程序，由供電企業(yè)申請，電力管理部門會同有關(guān)部門審查批準后發(fā)放《電力業(yè)務(wù)許可證》，并授權(quán)國務(wù)院電力管理部門制定具體辦法。第二十六條則進一步規(guī)定：供電營業(yè)機構(gòu)對本營業(yè)區(qū)內(nèi)的用戶有按照國家規(guī)定供電的義務(wù)，不得違法拒絕供電，確立了其強制締約義務(wù)，后被《民法典》所呼應(yīng)。同時規(guī)定了用電申請的程序及供電企業(yè)的信息公示等義務(wù)。上述條款確立了供電營業(yè)區(qū)制度、供電專營制度及相關(guān)操作規(guī)范，明確了承擔(dān)專營義務(wù)的主體（供電營業(yè)機構(gòu)）必須履行的社會責(zé)任。
圍繞上述法條，國家發(fā)展改革委、原國家電監(jiān)會等部門出臺了《供電營業(yè)區(qū)劃分及管理辦法》《電力業(yè)務(wù)許可證管理規(guī)定》等一系列配套規(guī)章，細化了營業(yè)區(qū)劃分的準則、審批流程和許可證管理。在實踐中，這套以地理行政區(qū)劃為基礎(chǔ)、與各級政府管理層級相對應(yīng)的“一區(qū)一機構(gòu)”專營模式，在特定歷史時期對快速擴大供電范圍、保障基礎(chǔ)電力供應(yīng)、明確安全責(zé)任起到了積極作用，奠定了我國電力普遍服務(wù)的制度根基。然而，幾十年過去，電力行業(yè)已發(fā)生天翻地覆的變化。在能源轉(zhuǎn)型和市場化改革的雙重驅(qū)動下，現(xiàn)行供電營業(yè)區(qū)條款的不適應(yīng)性日益凸顯：
其一，立法邏輯敘事基點亟待修正?，F(xiàn)行法條存在一個顯著的立法技術(shù)瑕疵：其開篇以“供電企業(yè)”的行為作為敘事起點，將本應(yīng)作為國家供電管理基石的“供電營業(yè)區(qū)制度”，置于“供電企業(yè)供電”的具體經(jīng)營語境之下，這在邏輯上造成了錯位。供電營業(yè)區(qū)首先應(yīng)是上位的、由政府主導(dǎo)劃分的行業(yè)管理框架，而非從屬于企業(yè)運營的衍生規(guī)則。理想的條文結(jié)構(gòu)應(yīng)首先明確國家的規(guī)劃權(quán)，即“國家設(shè)立供電營業(yè)區(qū)”，并明確其劃分準則；其次，再規(guī)定企業(yè)在此框架下的權(quán)利與義務(wù)，即供電企業(yè)在批準的供電營業(yè)區(qū)內(nèi)向用戶供電（為了確保供電責(zé)任明晰，進而可規(guī)定，一個供電營業(yè)區(qū)設(shè)置一個供電營業(yè)機構(gòu)）。當前這種從企業(yè)端切入的表述，模糊了制度的權(quán)力來源和公共屬性，將基礎(chǔ)性的行政管理行為矮化為對企業(yè)經(jīng)營權(quán)的被動確認，是造成后續(xù)一系列理解混淆與適用爭議的總根源。
其二，難以適應(yīng)市場化新格局。立法之初的“供電”內(nèi)涵是“售供一體”的混合概念。而今，隨著改革深化，購售電環(huán)節(jié)已實現(xiàn)市場化競爭，出現(xiàn)了售電公司?，F(xiàn)行法仍以混合的“供電”概念作為專營基礎(chǔ)，難以準確界定和監(jiān)管新業(yè)態(tài)中不同主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系。此外，面對分布式能源、微電網(wǎng)等多元業(yè)態(tài)的創(chuàng)新需求，固化的模式顯得力不從心。
其三，法律表述存在冗余，未能精準體現(xiàn)責(zé)任要求。在法律已通過許可確立“一個營業(yè)區(qū)一個供電企業(yè)（法人）”的前提下，再規(guī)定“一個營業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個供電營業(yè)機構(gòu)（非法人分支機構(gòu)）”，實為對同一事實在不同層面的重復(fù)表述。此規(guī)定的核心立法本意，應(yīng)是對獲專營權(quán)的企業(yè)提出“設(shè)置統(tǒng)一服務(wù)接口”的內(nèi)部管理責(zé)任要求；但現(xiàn)行表述更易被解讀為對經(jīng)營結(jié)構(gòu)的固化，未能實現(xiàn)從“確權(quán)”向“明責(zé)”的立法意圖轉(zhuǎn)變。
追根溯源，上述困境均源于我國電力行業(yè)發(fā)展歷程中形成的“區(qū)證合一”模式——即供電營業(yè)區(qū)這一行政管理工具，與供電專營這一企業(yè)經(jīng)營權(quán)利，在制度設(shè)計和法律表述上被緊密捆綁，造成了邏輯混淆。從法條觀感上來看，現(xiàn)行條款的表述方式模糊了立法的根本目的，造成了理解障礙。這就好比，為確保一個城市的急救服務(wù)高效有序，正確的立法意圖應(yīng)是“負責(zé)本市急救服務(wù)的機構(gòu)，應(yīng)當設(shè)立一個統(tǒng)一的調(diào)度指揮中心”，這是一種明確的責(zé)任要求；而現(xiàn)行電力法的寫法卻更像是規(guī)定“一個城市里只能設(shè)立一個急救中心”。前者是對責(zé)任主體提出的管理性義務(wù)，后者則更像是在描述一個市場壟斷的結(jié)構(gòu)性結(jié)果。這種表述上的偏差，導(dǎo)致條款的核心從“要求企業(yè)如何履行職責(zé)”滑向了“確認企業(yè)擁有何種排他權(quán)利”。
供電營業(yè)區(qū)及其相關(guān)制度修訂的整體思路
面對上述困境，本次修法不應(yīng)是簡單的條文修補，而需進行系統(tǒng)性的理念更新與制度重構(gòu)。為厘清這些問題，本文試圖在此提出一套層次清晰、兼顧底線與活力的修訂思路，為后續(xù)具體的條款設(shè)計提供理論支撐。
?。ㄒ唬┱厩逶矗簣猿植?yōu)化供電營業(yè)區(qū)基礎(chǔ)管理制度
首先，必須在立法理念上將“供電營業(yè)區(qū)制度”與“供電專營制度”進行剝離與區(qū)分。運行數(shù)十年的供電營業(yè)區(qū)制度，其核心功能在于為政府劃定清晰的行業(yè)管理、電網(wǎng)規(guī)劃、安全運行與供用電服務(wù)責(zé)任轄區(qū)，這一基礎(chǔ)性管理框架的價值不容否定。該制度本質(zhì)上是政府行使公共管理職能的工具，然而其管理屬性已被市場準入的行政許可操作方式所湮沒。因此，當前的問題并非源于制度本身，而在于其功能的異化。更為務(wù)實的路徑是為其“正名”，推動其內(nèi)涵的現(xiàn)代化，使其回歸真正的監(jiān)管角色。建議在電力法修訂中，繼續(xù)確認該制度的基礎(chǔ)地位，同時授權(quán)主管部門通過下位法，使其劃分依據(jù)在“地理行政區(qū)劃”基礎(chǔ)上，增加符合新型電力系統(tǒng)技術(shù)規(guī)律的電網(wǎng)結(jié)構(gòu)、負荷特性、資源分布與發(fā)展需要等考慮因素，使其最終轉(zhuǎn)型為更具彈性與適應(yīng)性的“電力規(guī)劃與安全管理區(qū)域”，為微電網(wǎng)、零碳園區(qū)等新形態(tài)的合規(guī)存在與發(fā)展預(yù)留制度空間。
現(xiàn)行“區(qū)證合一”模式下供電營業(yè)區(qū)制度的種種困境，很大程度上是特定歷史時期的產(chǎn)物。在政企不分的時代，政府管理職能與企業(yè)經(jīng)營行為高度重合，使得本應(yīng)作為政府履行電力普遍服務(wù)義務(wù)、實施行業(yè)管理的基礎(chǔ)工具——供電營業(yè)區(qū)，在制度設(shè)計上異化為附著于企業(yè)經(jīng)營權(quán)的一項行政許可。時至今日，供電營業(yè)區(qū)的物理邊界與管理格局早已清晰、固化。本次修法正是一次“正名”契機：立法者應(yīng)首先明確，劃分供電營業(yè)區(qū)是政府為保障居民最基本供電服務(wù)而行使的公共管理權(quán)力；在此基礎(chǔ)上，再通過供電專營制度，將實現(xiàn)這一公共服務(wù)目標的具體執(zhí)行職責(zé)，清晰、排他地授予符合條件的供電企業(yè)。如此一來，“政府的歸政府，市場的歸市場”，法律的邏輯自然理順，當前文本中“本末倒置”的擰巴感也將隨之消解。
?。ǘ┲蔚拙€：確立針對基本供電服務(wù)的專營制度
在供電營業(yè)區(qū)框架內(nèi)，核心問題在于如何界定“專營”的范圍。這根本上取決于我們是否承認電力普遍服務(wù)是一項必須確保的公共產(chǎn)品。保障從城市到鄉(xiāng)村每一位公民獲得安全、可靠、可負擔(dān)的基本用電權(quán)利，是現(xiàn)代國家的基石性責(zé)任。這項普遍服務(wù)義務(wù)，對供電的可靠性、穩(wěn)定性和全覆蓋能力提出了近乎苛刻的要求，任何區(qū)域的供電缺失或長期不穩(wěn)定，其帶來的社會成本均無法承受。因此，在法律上確立實現(xiàn)這一目的的供電專營制度，由一個能力勝任、責(zé)任明確的主體承擔(dān)不可推卸的兜底服務(wù)責(zé)任，是經(jīng)過全球?qū)嵺`檢驗的、最可靠且最經(jīng)濟的選擇。
我國電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展，已建成覆蓋全國、深入鄉(xiāng)村的物理網(wǎng)絡(luò)和完善的運維、搶修體系，歷史與實踐均已證明其承擔(dān)此項責(zé)任的能力。立法者需要清晰地傳遞出制度設(shè)計的底層邏輯，即供電專營，根本目的是為了實現(xiàn)并保障最基本的供電服務(wù)。修訂的關(guān)鍵一步，便是將“供電企業(yè)”的法律內(nèi)涵與這一法定義務(wù)進行綁定解釋。如果法律明確將“供電企業(yè)”界定為特指承擔(dān)最基本供電服務(wù)的企業(yè)，則可沿用現(xiàn)有概念體系；若作泛化解釋，則需在后續(xù)條款中對不同性質(zhì)的供電主體進行精準區(qū)分和規(guī)范。
?。ㄈ┓砰_空間：對非基本供電業(yè)務(wù)開放市場、保障公平
維持延續(xù)最基本供電服務(wù)專營制度，絕不意味著扼殺市場的活力。對于園區(qū)綠色直供、增量配電網(wǎng)、智能微電網(wǎng)等新興業(yè)務(wù)，法律必須為其開辟出充分、合法的發(fā)展通道。但關(guān)鍵在于，如何運用正確的立法手段進行“放開”。有觀點主張對供電業(yè)務(wù)實行“特許經(jīng)營”，但這在法理與實踐上可能走入誤區(qū)。首先，承擔(dān)最基本供電義務(wù)，其強烈的公共產(chǎn)品屬性決定了它不適合采用結(jié)果不確定的特許經(jīng)營模式。其次，對于大量的市場化供電業(yè)務(wù)，其本質(zhì)是面向特定用戶的差異化、高品質(zhì)能源服務(wù)，公共產(chǎn)品屬性已顯著弱化。對于這部分業(yè)務(wù)，立法思路的重心不應(yīng)是簡單地套上“特許經(jīng)營”這一新的行政許可外殼，而應(yīng)是徹底“放開準入，保障公平”。當前，各類新興主體面臨的最大發(fā)展障礙，并非缺少一紙?zhí)卦S經(jīng)營授權(quán)，而是在于難以公平、無歧視地接入和使用具有自然壟斷屬性的主干輸配電網(wǎng)。它們在信息獲取、技術(shù)標準、接入流程、費用核算等方面常常處于事實上的弱勢地位。因此，電力法修訂在此議題上的真正發(fā)力點與核心價值，應(yīng)體現(xiàn)在以法律的強制力確保電網(wǎng)企業(yè)向所有符合條件的市場主體公平、無歧視地開放其網(wǎng)絡(luò)，并明確這些新興主體在支付經(jīng)監(jiān)管核定的合理費用后，依法享有使用公共電網(wǎng)進行電力輸送、系統(tǒng)備用和調(diào)劑的權(quán)利。法律的使命在于構(gòu)筑并維護一個對所有參賽者一視同仁的公平競技場，而非忙于審批誰有資格上場。
立法技術(shù)與條款設(shè)計的難點與應(yīng)對
宏大的修訂思路需要精密的立法技術(shù)予以落實。在將上述構(gòu)想轉(zhuǎn)化為具體法律條款的過程中，面臨諸多挑戰(zhàn)：其一，是多年形成的概念慣性與路徑依賴，通過一部法律強行扭轉(zhuǎn)社會認知并非易事；其二，是立法中必須對“供電營業(yè)區(qū)”“供電企業(yè)”“供電營業(yè)機構(gòu)”等核心概念予以澄清，否則將導(dǎo)致法律適用中的混亂；其三，也是最為復(fù)雜的，在于該條款深刻觸及既有利益格局和慣性，相關(guān)方的立法博弈將異常激烈，這是立法過程中的正?，F(xiàn)象，需要智慧與策略予以應(yīng)對。為此，本文提出以下具體建議：
首先，清晰界定并重構(gòu)核心法律概念。供電營業(yè)區(qū)制度應(yīng)被明確界定為政府實施電力行業(yè)監(jiān)督管理的基礎(chǔ)工具，在法條表述中強化其公共管理屬性。對于市場主體，可考慮在法律上進行功能性區(qū)分，引入承擔(dān)最基本供電服務(wù)義務(wù)的供電企業(yè)與市場化電力供應(yīng)主體等概念，以清晰界定二者截然不同的法律角色、權(quán)利義務(wù)與監(jiān)管要求。對于沿用多年的“供電營業(yè)機構(gòu)”這一易引發(fā)歧義的概念，應(yīng)予以厘清，可明確其法律地位為承擔(dān)最基本供電服務(wù)的供電企業(yè)為履行義務(wù)而設(shè)立的分支機構(gòu)。
在將供電企業(yè)與特定服務(wù)義務(wù)進行綁定時，一個關(guān)鍵的立法技術(shù)問題在于對服務(wù)義務(wù)概念的精準選擇。目前，“普遍服務(wù)”“保底服務(wù)”“兜底服務(wù)”等近似概念并存，須審慎界定。首先，“普遍服務(wù)”是一個內(nèi)涵豐富的政策性概念，它不僅包括保障用戶以可承受的價格獲得電力，還延伸至電網(wǎng)延伸覆蓋、扶貧援建等廣義的公平服務(wù)范疇。若將其直接作為法律概念，會因邊界過于寬泛而難以精確界定此處供電企業(yè)的核心法律責(zé)任。其次，針對工商業(yè)用戶所選擇的售電公司因破產(chǎn)等情形無法繼續(xù)售電時，根據(jù)電改精神，應(yīng)由保底服務(wù)商提供“保底服務(wù)”。由此可見，“保底服務(wù)”是針對特定市場失靈情景的救濟性安排，其適用情境與面向居民的基礎(chǔ)性“普遍服務(wù)”有所不同。在法律中單獨采用任一狹義概念，均可能導(dǎo)致覆蓋范圍不周或引發(fā)不必要的名詞解釋爭議。因此，本文認為，采用外延更明確、更具操作性的“最基本供電服務(wù)”這一表述作為法律上的統(tǒng)稱概念似乎更為適宜。它能夠精準剝離政策性內(nèi)涵，聚焦于持續(xù)、安全、可靠供電這一核心法律義務(wù)，從而構(gòu)建一個權(quán)責(zé)清晰、無遺漏的法律責(zé)任框架。
其次，采取“原則統(tǒng)領(lǐng)、授權(quán)細化”的規(guī)范策略。對于市場化電力供應(yīng)形式，其市場規(guī)則、交易模式、輸配電費核算、責(zé)任劃分等細節(jié)高度復(fù)雜且處于快速演進之中。若將這些具體內(nèi)容全部寫入相對穩(wěn)定的法律，反而會束縛市場創(chuàng)新與實踐探索。更優(yōu)的立法策略是：法律本身僅作方向性的原則宣示與組織授權(quán)。例如，明確國家鼓勵和支持相關(guān)主體依法從事市場化電力供應(yīng)，同時將具體的準入條件、技術(shù)標準、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、糾紛解決機制等，授權(quán)國務(wù)院電力主管部門制定配套的法規(guī)或規(guī)章予以細化。此舉既表明了國家推動改革的堅定態(tài)度，為各類創(chuàng)新提供了上位法依據(jù)，又保持了制度必要的靈活性與適應(yīng)性。
最后，進行體系化的立法體例編排。一部成熟的法律，其力量源于清晰的結(jié)構(gòu)與內(nèi)在的邏輯自洽。試圖將多重復(fù)雜制度塞入單一法條是臃腫且不可取的。“供電營業(yè)區(qū)制度”應(yīng)作為電力供應(yīng)與管理的基礎(chǔ)性制度安排，在“電力供應(yīng)”或相關(guān)章節(jié)的靠前位置以專條明確規(guī)定。該條款應(yīng)著重闡述供電營業(yè)區(qū)制度的法律地位、設(shè)置的根本目的、劃分的基本原則（如安全、效率、公平）以及設(shè)立與變更的法定程序?！肮╇娭贫取保ù颂幉⒎侵笍V義的電力供應(yīng)制度）作為供電營業(yè)區(qū)制度的下位制度，應(yīng)進行拆分設(shè)計。建議將提供基本供電服務(wù)的供電與其他電力供應(yīng)形式分兩條撰寫，以示區(qū)別。基本供電專營制度條款中，規(guī)定基本供電實行嚴格的許可管理，明確獲得許可的供電企業(yè)的核心義務(wù)（如強制締約、保底供應(yīng)、服務(wù)質(zhì)量標準等），同時，為了確保有明確的責(zé)任主體，可以要求供電企業(yè)在一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)設(shè)置一個營業(yè)機構(gòu)。其他電力供應(yīng)形式條款中，可作倡導(dǎo)性與框架性規(guī)定，如列出國家政策鼓勵的業(yè)態(tài)形式（如綠電直連、增量配電網(wǎng)、智能微電網(wǎng)等），并對其基本的運營模式（如供用電雙方通過簽訂合同實現(xiàn)交易）、準入的競爭屬性以及政府加強事中事后監(jiān)管進行原則規(guī)定，為未來防范和監(jiān)管市場化供電主體可能出現(xiàn)的服務(wù)可靠性、用戶權(quán)益保障等新風(fēng)險預(yù)留配套立法空間。
此外，上述制度的落地，還需要在整部法律的其他部分尋求協(xié)同。例如，在“總則”中確立電力市場化改革與安全保供并重的原則；在“電力市場”專章中，為多元化主體參與交易提供制度接口；在“監(jiān)督管理”章節(jié)，細化針對自然壟斷環(huán)節(jié)公平開放和競爭性環(huán)節(jié)市場秩序的監(jiān)管職責(zé)與措施，形成閉環(huán)。
總結(jié)與建議
總之，本次電力法修訂應(yīng)致力于構(gòu)建一個“堅守底線、放開空間”的精細化電力法律治理體系。有關(guān)供電營業(yè)區(qū)及其相關(guān)問題的總體修法原則與目標可歸結(jié)為：保留并優(yōu)化供電營業(yè)區(qū)制度，將其正確定位為政府實施行業(yè)監(jiān)管與安全管理的戰(zhàn)略性工具；確立最基本供電服務(wù)的專營制度（本次修法繼續(xù)和供電營業(yè)區(qū)制度綁定），明確供電企業(yè)在保障民生用電中的“壓艙石”和兜底責(zé)任；構(gòu)建“最基本供電服務(wù)+差異化市場服務(wù)”的雙層供電體系，確保安全與市場改革同時進行。在法律上清晰界定二者的邊界，對前者側(cè)重通過嚴格監(jiān)管予以規(guī)范，對后者通過提供空間和保障公平予以鼓勵，其核心抓手在于強制電網(wǎng)企業(yè)公平開放，從根本上破除制約競爭的制度性壁壘。通過這種系統(tǒng)性的、富有立法智慧的制度設(shè)計，電力法修訂方能在保障國家能源安全、民生用電與激發(fā)市場活力、促進能源轉(zhuǎn)型之間找到最佳平衡點，為構(gòu)建新型電力系統(tǒng)、推動電力事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實的法治基石。
供電營業(yè)區(qū)及相關(guān)制度的修訂牽一發(fā)而動全身，其復(fù)雜性、專業(yè)性與利益交織程度決定了它絕非閉門造車能妥善解決。本文認為，當前由歷史原因所形成的供電專營與供電營業(yè)區(qū)綁定、乃至“區(qū)證合一”的格局，并非理想的法律制度設(shè)計。供電營業(yè)區(qū)的劃分，是政府為了履行其公共責(zé)任而主動采取的管理行為，而非對企業(yè)經(jīng)營權(quán)的被動追認。然而，從務(wù)實的修法策略考量，更為可行的路徑或許并非強行拆解既有框架，而是在承認現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，致力于通過概念的明晰、邏輯的重構(gòu)與功能的剝離，引導(dǎo)現(xiàn)行制度向現(xiàn)代化的“責(zé)任管理”模式轉(zhuǎn)型。
為此，本文建議在此次修法過程中，積極踐行“開門修法、過程普法”的理念。對此類爭議大、影響深遠的條款，相關(guān)部門可以搭建平臺，多召開研討會、論證會。這一過程的意義也許會遠超征詢意見本身。它既是借助外腦不斷提升法律草案科學(xué)性與適用性的過程；也是一次面向全行業(yè)乃至全社會的、生動的電力法治普及教育。公開討論可以讓各方更好地理解制度設(shè)計的底層邏輯、不同方案的利弊權(quán)衡以及權(quán)利責(zé)任的邊界所在，從而有效化解因信息不對稱和誤解而產(chǎn)生的阻力，最大程度地尋求“最大公約數(shù)”，為法律出臺后的順利實施奠定堅實的社會共識基礎(chǔ)。（陳興華）
責(zé)任編輯：于彤彤
