電改中的民生考量
來源：?《中國電業(yè)》 時間：2021-05-19 14:06
電改中的民生考量
本刊記者 劉光林
電量與電價問題是電力市場的核心問題，而理順電量、電價問題則是電力體制改革的核心任務(wù)。為實現(xiàn)精確引導(dǎo)電力投資、科學(xué)平衡電力供需、合理引導(dǎo)電力消費，全球各主要市場經(jīng)濟體普遍開展了電力市場化改革。
然而大量事實又告訴我們，市場化也非包治百病的良藥，當(dāng)過分強調(diào)電力的商品屬性而徹底忽略其公益屬性時，隱患也隨著市場的建構(gòu)而潛伏下來，伺機在適當(dāng)?shù)臅r刻反噬市場。在此輪電力市場化改革過程中，我們?nèi)绾螕P長避短，在充分發(fā)揮市場化高效配置資源的優(yōu)勢的同時，又能規(guī)避其無底線競爭帶來的冰冷和殘酷，值得身處其中的人付諸深深的思考。而觸發(fā)這種思考的，就包括美國得克薩斯州電力市場短期內(nèi)暴發(fā)的兩次危機。
美國得州電力危機引發(fā)思考
自今年2月以來，位于大洋彼岸的美國得克薩斯州，短短兩個月內(nèi)出現(xiàn)兩次嚴(yán)重的電力危機。據(jù)報道，受預(yù)期的電力供應(yīng)緊張影響，4月13日，美國得州現(xiàn)貨市場批發(fā)電價一路飆漲逾3300%，某些地區(qū)甚至達到10000%。這是因為得州電網(wǎng)運營商向各市場主體發(fā)出警告稱，近期由于一股冷空氣正穿過該州，風(fēng)力和太陽能發(fā)電受到限制，加之部分發(fā)電機組正在停機維護，料定電力供應(yīng)會出現(xiàn)緊張現(xiàn)象。前車可鑒，此次批發(fā)電價暴漲，必然會導(dǎo)致零售市場的部分用戶再次面對天價電費賬單。
就在兩個月前，一場罕見的極寒天氣席卷美國多地，暴風(fēng)雪導(dǎo)致得克薩斯州遭遇1989年以來的最低氣溫。受此影響，當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)嚴(yán)重的斷水?dāng)嚯娢C，最高限電負(fù)荷超過1600萬千瓦，輪流停電人口超過450萬。在供求極端失衡的情況下，得州電力市場批發(fā)價格迅速攀升，最高達11美元/千瓦時，相當(dāng)于平時的100倍。瘋漲的批發(fā)電價導(dǎo)致一些用戶無力支付零售市場的高昂電費，有些電力公司也因無力履約而申請破產(chǎn)。在最新統(tǒng)計中，整個得克薩斯州受冬季風(fēng)暴和停電影響死亡111人。
面對極寒天氣和強暴風(fēng)雪，電力本該成為人民抗寒取暖的幫手，何以成為坐地起價、助紂為虐的“惡棍”？換句話說，電力究竟應(yīng)該成為幫助人類應(yīng)對突發(fā)事件的一種工具，還是成為人類不得不去應(yīng)對的突發(fā)事件？這是一個令人深思的問題。
個中原因，《中國電力報》刊登的《美國得州停電危機中的“德”與“得”》這篇文章已經(jīng)闡述得十分清楚，其中提到的一句話“我國政府和全社會對極端天氣引發(fā)停電風(fēng)險的容忍度更低”，最近就得到了驗證——4月15日，因大風(fēng)沙塵災(zāi)害導(dǎo)致山西省新能源出力快速下降，實際出力遠(yuǎn)低于申報出力，超過市場調(diào)節(jié)能力，嚴(yán)重威脅電網(wǎng)安全運行，所以山西電力調(diào)控中心發(fā)布熔斷公告，啟動了現(xiàn)貨市場熔斷機制。顯然，電力市場對我們來說只是手段，不是目的，我們的首要目標(biāo)是保障電力系統(tǒng)安全，是保障人民都有電可用。
總之，美國得州電力市場就是因為片面強調(diào)自由市場，而忽視了社會托底保障，才會為一次次電力危機的暴發(fā)提前埋下了伏筆。
我國電力市場的民生底色
反觀我們正在進行的電力市場化改革，則與美國倡導(dǎo)的自由市場有著本質(zhì)的區(qū)別。我們堅持以人民為中心的發(fā)展思想，電力行業(yè)發(fā)展為了人民、發(fā)展成果為人民共享，堅持保障民生的原則已經(jīng)被深深烙印在電力市場改革的頂層設(shè)計中。
在被譽為新一輪電改綱領(lǐng)性文件的中發(fā)九號文中，“堅持市場化改革”和“堅持保障民生”，與“堅持安全可靠”“堅持節(jié)能減排”“堅持科學(xué)監(jiān)管”構(gòu)成新一輪電改的五大基本原則?！斑@意味著，我們的電力市場化，它不是‘裸奔’的市場化，而是‘附條件’的市場化。堅持市場化的改革方向，與堅持保障民生等其他基本原則要求是處于同等重要地位的?！币晃婚L期跟蹤電改的分析人士認(rèn)為，“如果改革沒能保障民生，人民分享不到改革的紅利，那樣的改革是難言成功的。”
按照“整體設(shè)計、重點突破、分步實施、有序推進、試點先行”的組織實施要求，我們的電力市場化改革從一開始就采取審慎的態(tài)度，并沒有一味照搬電力市場化發(fā)達國家的現(xiàn)成改革經(jīng)驗，而是逐步放開發(fā)用電計劃，漸進式擴大市場化交易規(guī)模，在具備一定承受能力的工商業(yè)領(lǐng)域漸進式實施電力資源的競爭性配置，同時又對入市用戶敞開保底供電的大門，為其提供充分的選擇權(quán)。
而對于民生領(lǐng)域，我們?nèi)跃S持著電力的公益屬性。在市場初期，對居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)業(yè)，依然執(zhí)行優(yōu)先購電和目錄電價政策，避免這些用戶受到市場價格波動的沖擊——《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》強調(diào)，有效保障供需緊張情況下居民等重點用電需求不受影響。若有此覺悟，美國得州的人民又何愁在冰天雪地里無電可用、哀嘆電費暴漲，甚至生命安全都得不到保障！
其實，即使在電力市場化發(fā)達國家，仍有相當(dāng)比例的用戶并未參與市場，還在沿用非競爭方式確定用電量和電價；而且，大部分國家還專門設(shè)計有應(yīng)急保障機制，以應(yīng)對突發(fā)事件可能對電力市場帶來的沖擊。就此看來，絕對市場化反而是一種極端現(xiàn)象，而并非普遍存在。
對于我國的電力市場化改革而言，保留一定比例的優(yōu)先發(fā)用電計劃、計劃電與市場電并存，這種局面或許并非市場化改革過程的一個過渡階段，而應(yīng)該是未來很長時期電力行業(yè)運行的一個常態(tài)。所以在市場設(shè)計中，將多機制共存當(dāng)做障礙、而不是作為前提條件的思想都是不可取的。比如，有觀點就將某試點在現(xiàn)貨試結(jié)算過程中出現(xiàn)大量不平衡資金主要歸因于市場電和計劃電共存的體制問題，這樣就把簡單的技術(shù)問題給復(fù)雜化了，非但不利于對癥解決問題，還容易把市場化推向極端，讓改革進入死胡同。
市場化改革必須堅持中國特色
當(dāng)然，保障民生原則更體現(xiàn)在我國的傳統(tǒng)電力運行方式中。長期以來，我國一直執(zhí)行工商業(yè)用電補貼居民和農(nóng)業(yè)用電的電價交叉補貼政策。所以在我國，居民和農(nóng)業(yè)電價是遠(yuǎn)低于工商業(yè)電價的。在歐美等發(fā)達國家則正好相反，其居民電價普遍高于工商業(yè)電價。
居民用電電壓等級低，成本高，電價應(yīng)該高；工業(yè)用電電壓等級高，成本低，電價應(yīng)該低。與歐美相比，我們看起來更像有悖于市場規(guī)律，然而這背后恰恰體現(xiàn)了民生至上的電力發(fā)展理念。中發(fā)九號文在提及“處理電價交叉補貼問題”時，特別強調(diào)了“妥善”二字；而且根據(jù)該文件精神，無論是處理交叉補貼，還是完善階梯電價機制，最終目標(biāo)還是“確保居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電價格相對平穩(wěn)，切實保障民生”。
有人說，作為發(fā)展中國家，我們的電力消費結(jié)構(gòu)與發(fā)達國家不同，我們的居民、農(nóng)業(yè)等用電量占比較小，工業(yè)用電量占比大，短期內(nèi)對包括居民用電等采取保障性政策或許可行，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，未來會步入中等發(fā)達國家甚至發(fā)達國家行列，我們的電力消費結(jié)構(gòu)也會隨之發(fā)生改變，屆時就應(yīng)該像現(xiàn)在的發(fā)達國家一樣，將居民用電等納入市場。
這里需要澄清的是，入市并不等同于“失去保障”。在正常的電力市場條件下，電力供應(yīng)是可以得到保障的，電價也是相對平穩(wěn)的；而正常的價格波動恰恰可以促進科學(xué)用電、節(jié)約用電，動態(tài)調(diào)節(jié)供需平衡，提高系統(tǒng)運行效率?！爸挥性陔娏ο到y(tǒng)遭遇突發(fā)情況導(dǎo)致供需嚴(yán)重失衡時，類似于此次美國得克薩斯州遭遇極寒天氣時，包括用戶在內(nèi)的某些市場主體才需要保障，當(dāng)然，這時候首先得到保障的應(yīng)該是與民生有關(guān)的用電。而關(guān)鍵是，你的方案中有沒有相應(yīng)的機制設(shè)計，還要看你機制設(shè)計的初衷是不是為了保障民生?！币幻煜る姼牡娜耸拷Y(jié)合美國得州電力危機評論認(rèn)為，“我們搞電改，應(yīng)該充分借鑒國外的經(jīng)驗，同時也要認(rèn)真汲取別人的教訓(xùn)，科學(xué)設(shè)計制度規(guī)則，強化市場監(jiān)管，豐富和完善市場內(nèi)外的多重保障機制，走出一條有中國特色的電力市場化道路?！?/p>
“中國特色”，就在于走與眾不同的路。發(fā)達國家走過的路，給我們提供的是經(jīng)驗、是教訓(xùn)，但絕不是一個可以直接拿來套用的模具。就拿產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來說吧，西方的發(fā)展路徑是：隨著其工業(yè)化的完成，它們逐漸將制造業(yè)外遷，而自己則潛心搞起了資本金融和服務(wù)業(yè)，反映在電力消費結(jié)構(gòu)上，就是居民和服務(wù)業(yè)用電占大頭，工業(yè)用電萎縮。這條路徑，我們不可能學(xué)，也是學(xué)不來的。十分慶幸的是，我們的決策層已經(jīng)洞悉實體經(jīng)濟的重要性，意識到制造業(yè)是立國之基。如今，西方國家也已開始亡羊補牢，譬如美國上屆政府就不擇手段地大搞“制造業(yè)回流”，本屆政府則推出兩萬億“美刀”的基建刺激計劃。無論上述措施發(fā)揮作用與否，這些思路肯定不是為了維持美國現(xiàn)有電力消費結(jié)構(gòu)的。試想，對方自己都在“糾偏”了，難道我們還要沿著對方過去的路徑去“跑偏”嗎！所以，民生用電無論占比多少，都應(yīng)該首先得到保障，這是我們搞電改的基本出發(fā)點和落腳點。
“兼顧改到位和保穩(wěn)定”，哪些方面可以競爭，哪些方面需要保障？哪些地方強調(diào)效率，哪些地方突出公平？這是電力體制改革首先要厘清的問題，需要東方大智慧，體現(xiàn)中國大格局。
責(zé)任編輯：于彤彤 投稿郵箱：網(wǎng)上投稿
