中國城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營：步入“續(xù)約大考”與高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型期
來源：中國能源新聞網(wǎng) 時間：2026-05-29 17:45
中國城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營：步入“續(xù)約大考”與高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型期
——基于二十年制度演進(jìn)的觀察與思考
鄭賢斌
自2004年原建設(shè)部頒布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》以來，中國城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度已走過二十余年歷程。從最初“跑馬圈地”式的粗放擴(kuò)張，到如今“十五五”開局之際的集中續(xù)約高峰，這項(xiàng)發(fā)端于歐洲、旨在規(guī)范市政公用事業(yè)運(yùn)營的制度安排，正面臨前所未有的深刻調(diào)整。
2024年新修訂的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》將最長經(jīng)營期限延長至40年，2025年《中華人民共和國能源法》正式施行，2026年《中華人民共和國危險化學(xué)品安全法》落地實(shí)施——一系列重大法規(guī)的密集出臺，疊加首批特許經(jīng)營權(quán)陸續(xù)到期，將城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)推向了“制度重塑、格局重構(gòu)”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。
當(dāng)前，中國城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營正從“規(guī)模擴(kuò)張”的舊軌道，轉(zhuǎn)向以安全履約為底線、綜合能源服務(wù)為方向、合規(guī)整合為手段的高質(zhì)量發(fā)展新階段，而“十五五”期間的特許經(jīng)營權(quán)續(xù)約將成為這一轉(zhuǎn)型的“壓力測試”與“分水嶺”。
制度演進(jìn)與監(jiān)管升級：從“跑馬圈地”到“安全一票否決”
我國燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度經(jīng)歷了三個歷史階段：2004年以前的初創(chuàng)期，政府多以招商引資方式簽訂投資協(xié)議，企業(yè)無償且無限期取得經(jīng)營權(quán)；2004至2015年的發(fā)展期，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》等相繼頒布，招標(biāo)方式獲得特許經(jīng)營權(quán)比重加大；2015年以后的成熟期，法律法規(guī)日趨完善，公平市場競爭成為必要方式。截至2026年，全國31個省份中已有30個完成省級燃?xì)夤芾項(xiàng)l例修訂，95%以上的城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)采用特許經(jīng)營方式開展項(xiàng)目。
然而，早期“搶灘式”發(fā)展埋下了諸多隱患。部分地方政府未經(jīng)公開競爭程序即授權(quán)經(jīng)營，同一區(qū)域重復(fù)授權(quán)、經(jīng)營界限不清，導(dǎo)致惡性競爭和基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)。更嚴(yán)重的是，一些取得經(jīng)營許可的城燃企業(yè)在資金、技術(shù)、人才上投入不足，民生保供責(zé)任懸空。2022至2023年供暖季，河北省發(fā)生民生用氣限供甚至斷供的負(fù)面案例，暴露出特許經(jīng)營權(quán)責(zé)不對等問題。
監(jiān)管層面的回應(yīng)是迅速且強(qiáng)硬的。2024年5月施行的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》首次通過立法賦予特許經(jīng)營權(quán)排他性，同時明確風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。而真正具有“顛覆性”影響的，是自2026年5月1日起施行的《中華人民共和國危險化學(xué)品安全法》。
這部我國?；钒踩I(lǐng)域首部基礎(chǔ)性法律，將城燃企業(yè)的生產(chǎn)、儲存、經(jīng)營、運(yùn)輸、使用全鏈條納入嚴(yán)格監(jiān)管范圍，并明確：存在重大安全隱患未整改、發(fā)生較大及以上安全事故、安全管理體系不健全的企業(yè)，將直接失去特許經(jīng)營權(quán)續(xù)約資格。
地方政府在續(xù)約考核中，將重點(diǎn)審查老舊管網(wǎng)改造完成率、智慧安全體系建設(shè)、用戶隱患整改率、應(yīng)急處置能力等指標(biāo)。這意味著，“安全一票否決制”已成為特許經(jīng)營權(quán)續(xù)約的第一標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)準(zhǔn)入門檻被實(shí)質(zhì)性拉高。
壟斷與競爭的邊界：反壟斷高壓與“一城一企”整合加速
特許經(jīng)營權(quán)自誕生起就與“壟斷”二字相伴。雖然從行政角度看，政府依法授予的排他性權(quán)利不屬于法律意義上的壟斷，但在市場運(yùn)行中，部分燃?xì)馄髽I(yè)利用特許經(jīng)營形成的優(yōu)勢地位，實(shí)施限定交易、搭配銷售等行為，將特許經(jīng)營權(quán)延伸至燃?xì)夤こ贪惭b、配件銷售等領(lǐng)域，破壞了市場競爭秩序。據(jù)相關(guān)報告，近年來燃?xì)庑袠I(yè)壟斷案件在公共事業(yè)行業(yè)中占比超過了50%。
對此，反壟斷監(jiān)管力度正在持續(xù)加碼。2026年2月，國務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競爭委員會印發(fā)《關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南》，這是我國首部針對公用事業(yè)的專項(xiàng)反壟斷文件，明確劃定六大壟斷紅線，將供水、供電、供氣、供熱、公共交通全部納入監(jiān)管范疇。
與此同時，國家層面明確支持燃?xì)庑袠I(yè)兼并重組，多省份積極響應(yīng)，推動“一城一企”終端市場整合。浙江、廣東、河南等地已出臺相關(guān)政策，通過管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營中期評估建立市場清退機(jī)制，推動規(guī)?；?、集團(tuán)化整合。
市場層面的整合動力同樣強(qiáng)勁。第一批特許經(jīng)營權(quán)已陸續(xù)到期，部分規(guī)模小、實(shí)力弱、保供能力差的企業(yè)面臨被動退出。而安全管理能力強(qiáng)、合規(guī)記錄良好、資源供應(yīng)充足的大型燃?xì)馄髽I(yè)，不僅能在續(xù)約中占據(jù)優(yōu)勢，還有機(jī)會整合周邊中小城燃企業(yè)。可以預(yù)見，“十五五”期間，燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)將從“人人有份”的稀缺資源，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?yōu)勝劣汰”的競爭性資產(chǎn)，行業(yè)集中度將顯著提升。
轉(zhuǎn)型路徑：綜合能源服務(wù)與多模式競合共贏
單一的管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營模式正面臨多重挑戰(zhàn)。一方面，大工業(yè)客戶直供模式對特許經(jīng)營權(quán)構(gòu)成直接沖擊。以“三桶油”為代表的上游供氣方，利用氣源優(yōu)勢和國家管網(wǎng)公平開放政策，進(jìn)入工業(yè)園區(qū)發(fā)展直供客戶。另一方面，天然氣與可再生能源的融合發(fā)展，使得單一的供氣業(yè)務(wù)很難實(shí)現(xiàn)綜合收益最大化。
據(jù)統(tǒng)計，2025年中國天然氣消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，城市燃?xì)庹急燃s36.4%，工業(yè)燃料占比約38.7%，這兩塊增量市場雖仍主要依賴管道供氣，但競爭的核心已從“拿到特許權(quán)”轉(zhuǎn)向“提供綜合價值”。
行業(yè)內(nèi)的領(lǐng)先企業(yè)也在積極探索轉(zhuǎn)型路徑。其一，向綜合能源服務(wù)商轉(zhuǎn)型。以供氣為先導(dǎo)，拓展供熱、供冷、供電、供氫等業(yè)務(wù)，形成多能互補(bǔ)的能源系統(tǒng)。部分企業(yè)已開始推動地方政府研究“綜合能源特許經(jīng)營”新模式，在生產(chǎn)、供應(yīng)和消費(fèi)環(huán)節(jié)建立包含供求、競爭、價格的完整市場機(jī)制。其二，探索“直供+代輸”等多方共贏模式。湖北的“兩頭議價，三方簽約”做法值得關(guān)注：上游供氣方與大工業(yè)用戶協(xié)商定價，城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)作為管道提供方參與合同簽訂，實(shí)現(xiàn)了供用氣多方合作。安徽、四川、福建、浙江、廣東、廣西等地也在推進(jìn)地方天然氣直供政策，合理確定不同模式的適用范圍。其三，通過資本合作實(shí)現(xiàn)利益捆綁。燃?xì)馄髽I(yè)與上游氣源企業(yè)、電力企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)通過互相參股、簽訂中長期購銷合同等方式，降低交易成本，穩(wěn)定市場預(yù)期。
總結(jié)與展望
站在“十五五”開局的歷史節(jié)點(diǎn)，中國城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度正經(jīng)歷一場從“制度設(shè)計”到“制度落地”的深度檢驗(yàn)。2026年3月通過的“十五五”規(guī)劃綱要明確提出“持續(xù)精簡涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)”“健全促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的公用事業(yè)價格機(jī)制，優(yōu)化居民階梯氣價制度”，這為燃?xì)庑袠I(yè)的高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。
然而，挑戰(zhàn)同樣嚴(yán)峻：首批特許經(jīng)營權(quán)集中續(xù)約帶來的法律風(fēng)險、安全合規(guī)成本的大幅上升、反壟斷監(jiān)管的持續(xù)高壓以及大客戶直供對既有模式的沖擊，都要求政府、企業(yè)、社會各界協(xié)同應(yīng)對。
關(guān)鍵舉措已經(jīng)清晰：一是強(qiáng)化合規(guī)經(jīng)營，加快修訂《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》，建立以安全履約能力為核心的淘汰退出機(jī)制；二是推進(jìn)整合重組，抓住“一城一企”政策窗口，實(shí)現(xiàn)區(qū)域規(guī)?；\(yùn)營；三是加速轉(zhuǎn)型發(fā)展，從單一燃?xì)怃N售向綜合能源服務(wù)升級；四是防范壟斷風(fēng)險，嚴(yán)格遵循《反壟斷法》和公用事業(yè)反壟斷指南，公開公平公正開展業(yè)務(wù)。
未來十年，是我國從“基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”向“全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”邁進(jìn)的關(guān)鍵期，也是燃?xì)夤檬聵I(yè)從“規(guī)模擴(kuò)張”向“安全高質(zhì)”跨越的攻堅期。
唯有將“六個堅持”重要原則落到實(shí)處——堅持高端化、服務(wù)化、集聚化、融合化、綠色化、智能化，才能真正理順生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)制，提升全產(chǎn)業(yè)鏈價值，讓城鎮(zhèn)燃?xì)獬蔀橹蚊利愔袊ㄔO(shè)和民生福祉改善的堅實(shí)力量。
(作者系中國石油天然氣股份有限公司天然氣銷售分公司高級經(jīng)理、正高級工程師)
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