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專(zhuān)家解讀 | 聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域 強(qiáng)化工程支撐 開(kāi)啟“十五五”碳達(dá)峰碳中和新征程

來(lái)源：國(guó)家發(fā)展改革委 時(shí)間：2026-07-10 16:08

　　近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十五五”碳達(dá)峰行動(dòng)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行動(dòng)方案》），對(duì)未來(lái)五年碳達(dá)峰碳中和工作作出系統(tǒng)部署。這是繼碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系建立之后，圍繞碳達(dá)峰碳中和工作出臺(tái)的又一重要文件，是“十五五”時(shí)期推進(jìn)碳達(dá)峰的路線(xiàn)圖、施工圖，對(duì)于統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)、凝聚行動(dòng)合力、確保實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)具有十分重要的意義。

　　一、《行動(dòng)方案》是決勝“十五五”碳達(dá)峰目標(biāo)的路線(xiàn)圖

　　實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局作出的重大戰(zhàn)略決策?！缎袆?dòng)方案》既是對(duì)碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系的深化完善，也是對(duì)未來(lái)五年碳達(dá)峰行動(dòng)的系統(tǒng)部署，充分彰顯了黨中央、國(guó)務(wù)院推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和、實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略定力。

　　“十五五”是碳達(dá)峰的關(guān)鍵期、攻堅(jiān)期?！笆奈濉币詠?lái)，我國(guó)碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系基本建立，重點(diǎn)領(lǐng)域行動(dòng)方案陸續(xù)出臺(tái)，節(jié)能降碳取得顯著成效，綠色低碳發(fā)展基礎(chǔ)不斷夯實(shí)，但總體上碳達(dá)峰碳中和工作仍處在爬坡過(guò)坎的關(guān)鍵階段。從外部看，錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境帶來(lái)新矛盾新挑戰(zhàn)，全球氣候治理格局深刻調(diào)整，地緣政治、能源安全和綠色低碳競(jìng)爭(zhēng)相互交織；從內(nèi)部看，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、體制機(jī)制改革等任務(wù)艱巨。在“十四五”收官、“十五五”開(kāi)局的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)出臺(tái)《行動(dòng)方案》，有利于將前期基礎(chǔ)轉(zhuǎn)化為未來(lái)五年攻堅(jiān)任務(wù)和舉措，推動(dòng)碳達(dá)峰工作由夯基壘臺(tái)、立柱架梁向系統(tǒng)推進(jìn)、重點(diǎn)突破轉(zhuǎn)變。

　　《行動(dòng)方案》系統(tǒng)構(gòu)建了“十五五”碳達(dá)峰工作的實(shí)施路徑和制度框架?！缎袆?dòng)方案》緊扣“十五五”時(shí)期碳達(dá)峰目標(biāo)任務(wù)，對(duì)重點(diǎn)工作和制度保障都做了明確安排。從實(shí)施路徑看，對(duì)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)節(jié)能降碳、城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展、交通運(yùn)輸?shù)吞嫁D(zhuǎn)型、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能降碳、生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力提升等重點(diǎn)領(lǐng)域作出系統(tǒng)部署，明確了未來(lái)五年推進(jìn)碳達(dá)峰行動(dòng)的重點(diǎn)方向和主要任務(wù)；從制度保障看，圍繞法律法規(guī)、碳排放統(tǒng)計(jì)核算、科技創(chuàng)新、投資和價(jià)格政策、市場(chǎng)化機(jī)制等方面提出一系列安排，進(jìn)一步完善支撐碳達(dá)峰碳中和工作的制度體系。同時(shí)還專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人的權(quán)責(zé)，推動(dòng)形成各司其職、協(xié)同聯(lián)動(dòng)、全民參與的工作格局。通過(guò)路徑、制度、權(quán)責(zé)的全面謀劃，《行動(dòng)方案》將碳達(dá)峰碳中和的總體要求轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)安排，為“十五五”時(shí)期有序推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作提供了根本遵循。

　　實(shí)施重大工程是化藍(lán)圖為實(shí)踐的有效途徑?！缎袆?dòng)方案》創(chuàng)新性地提出了六方面重大工程。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)推進(jìn)重大戰(zhàn)略、破解發(fā)展難題、培育新興產(chǎn)業(yè)，都十分注重發(fā)揮重大工程的牽引帶動(dòng)作用。從重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到生態(tài)保護(hù)修復(fù)，從污染防治攻堅(jiān)到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，大量實(shí)踐表明，重大工程能夠有效匯聚資金、技術(shù)、人才、土地、數(shù)據(jù)等要素資源，推動(dòng)跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域協(xié)同聯(lián)動(dòng)，加快先進(jìn)技術(shù)成熟迭代和產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。對(duì)于碳達(dá)峰碳中和這樣涉及面廣、鏈條長(zhǎng)、周期長(zhǎng)的系統(tǒng)性變革而言，必須依托一批牽引性強(qiáng)、帶動(dòng)面廣、可落地落實(shí)的重大工程，把戰(zhàn)略部署轉(zhuǎn)化為具體項(xiàng)目，把工作任務(wù)轉(zhuǎn)化為實(shí)施抓手，把長(zhǎng)遠(yuǎn)愿景轉(zhuǎn)化為階段性成果。《行動(dòng)方案》提出的六方面重大工程正是對(duì)這一經(jīng)驗(yàn)的生動(dòng)運(yùn)用，必將為“十五五”碳達(dá)峰行動(dòng)落地見(jiàn)效提供有力支撐，為綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)力。

　　二、以六方面重大工程夯實(shí)碳達(dá)峰行動(dòng)之基

　　重大工程是戰(zhàn)略落地的重要實(shí)踐載體。《行動(dòng)方案》提出的六方面重大工程，均緊密地嵌入到重點(diǎn)任務(wù)部署之中，使“十五五”碳達(dá)峰行動(dòng)不僅明確了路線(xiàn)圖、時(shí)間表，也有了施工圖、實(shí)物量，《行動(dòng)方案》的實(shí)操性、落地性顯著增強(qiáng)。

　　在加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化領(lǐng)域，部署了省間電力互濟(jì)和煤炭消費(fèi)清潔替代兩項(xiàng)工程。省間電力互濟(jì)工程明確要推進(jìn)地區(qū)間、區(qū)域電網(wǎng)間和區(qū)域電網(wǎng)內(nèi)部省間互濟(jì)工程建設(shè)，并新增規(guī)劃一批直流背靠背工程。煤炭消費(fèi)清潔替代工程重點(diǎn)圍繞煤電、煤化工和輕工業(yè)用煤等領(lǐng)域分類(lèi)推進(jìn)低碳化改造。兩項(xiàng)工程一項(xiàng)側(cè)重于提升新能源跨省跨區(qū)優(yōu)化配置能力，著力提高新能源送出和消納能力；另一項(xiàng)側(cè)重于推動(dòng)存量化石能源清潔低碳利用，著力筑牢能源安全保供根基，提升重點(diǎn)用煤領(lǐng)域低碳轉(zhuǎn)型水平。

　　在產(chǎn)業(yè)綠色化低碳化領(lǐng)域，部署了重點(diǎn)行業(yè)節(jié)能降碳工程。聚焦鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、石化、化工等能源消費(fèi)和碳排放重點(diǎn)行業(yè)，系統(tǒng)推進(jìn)重點(diǎn)工序節(jié)能降碳改造、用能設(shè)備更新、余熱余壓回收利用、余能發(fā)電和能源梯級(jí)利用等項(xiàng)目建設(shè)，加快推廣先進(jìn)節(jié)能低碳工藝、技術(shù)和裝備。該項(xiàng)工程將有效提升重點(diǎn)行業(yè)能源利用效率和碳排放管理水平，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在技術(shù)改造、設(shè)備更新和系統(tǒng)優(yōu)化中釋放節(jié)能降碳潛力，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型提供重要支撐。

　　在建筑節(jié)能降碳領(lǐng)域，部署了低碳零碳供熱制冷和綠色照明工程。緊扣供熱、制冷、照明等量大面廣、與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的用能環(huán)節(jié)，因地制宜推廣清潔低碳供熱制冷方式，推動(dòng)高效照明產(chǎn)品和智能控制系統(tǒng)應(yīng)用，提升建筑終端用能效率和精細(xì)化管理水平。該項(xiàng)工程將有力促進(jìn)建筑用能結(jié)構(gòu)優(yōu)化和運(yùn)行能效提升，降低建筑運(yùn)行階段能源消費(fèi)和碳排放，為推動(dòng)建筑領(lǐng)域綠色低碳轉(zhuǎn)型、提升城鄉(xiāng)居民綠色低碳生活品質(zhì)提供重要支撐。

　　在交通運(yùn)輸?shù)吞嫁D(zhuǎn)型領(lǐng)域，部署了零碳運(yùn)輸走廊建設(shè)工程。以國(guó)家高速公路重點(diǎn)路段、重點(diǎn)航道等為載體，推進(jìn)充換電、氫氨醇加注等綠色補(bǔ)能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)清潔能源供給、低碳交通工具應(yīng)用和典型運(yùn)輸場(chǎng)景拓展協(xié)同銜接。該項(xiàng)工程既是交通綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容，也是推動(dòng)運(yùn)輸組織方式和能源消費(fèi)方式系統(tǒng)變革的重要抓手，有利于發(fā)揮重點(diǎn)通道示范引領(lǐng)和網(wǎng)絡(luò)帶動(dòng)作用，加快交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色低碳轉(zhuǎn)型。

　　在基礎(chǔ)能力領(lǐng)域，部署了碳達(dá)峰碳中和基礎(chǔ)能力提升工程。該工程重點(diǎn)圍繞碳排放數(shù)據(jù)綜合管理、排放因子庫(kù)建設(shè)等作出安排。其中，碳排放數(shù)據(jù)綜合管理主要是整合運(yùn)用能源、工業(yè)、交通、建筑等相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)全國(guó)及各省碳排放、煤炭消費(fèi)、石油消費(fèi)等指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)；排放因子庫(kù)建設(shè)主要是構(gòu)建我國(guó)本土溫室氣體排放因子庫(kù)，支撐排放因子研制、評(píng)價(jià)、審核和發(fā)布。該項(xiàng)工程將進(jìn)一步提升碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量和管理效能，為碳達(dá)峰碳中和工作提供可靠基礎(chǔ)支撐，推動(dòng)碳排放治理更加科學(xué)化、精細(xì)化。

　　總體看，《行動(dòng)方案》部署的重大工程貫通能源供給、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸和治理能力，相關(guān)工程的實(shí)施將有力提升綠色轉(zhuǎn)型能力，帶動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域有效投資，促進(jìn)先進(jìn)技術(shù)裝備推廣應(yīng)用，為“十五五”碳達(dá)峰目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)提供有力支撐。

　　三、凝心聚力發(fā)揮重大工程效能

　　習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，“一分部署，九分落實(shí)”。從文件中的工程部署到現(xiàn)實(shí)中的工程成效，還需要在組織實(shí)施、要素保障和跟蹤問(wèn)效上下大功夫。必須堅(jiān)持系統(tǒng)謀劃、科學(xué)論證、協(xié)同推進(jìn)、務(wù)求實(shí)效，推動(dòng)工程安排轉(zhuǎn)化為實(shí)際成效。

　　一是推動(dòng)重大工程從部署轉(zhuǎn)向行動(dòng)。重大工程最終要落到具體地區(qū)、具體行業(yè)和具體項(xiàng)目上。各地區(qū)可結(jié)合自身資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、能源結(jié)構(gòu)和碳排放特征，對(duì)照《行動(dòng)方案》提出的六方面重大工程，進(jìn)一步梳理本地區(qū)具備條件、需求迫切、帶動(dòng)作用明顯的重點(diǎn)方向，研究細(xì)化實(shí)施方案和項(xiàng)目安排，推動(dòng)重大工程更好落地。同時(shí)也要防止簡(jiǎn)單照搬、盲目上馬，確保工程建設(shè)符合自身降碳實(shí)際，防止盲目投資。

　　二是充分激發(fā)重大工程的投資拉動(dòng)作用。六方面重大工程投資體量大、帶動(dòng)鏈條長(zhǎng)、乘數(shù)效應(yīng)明顯，具備較強(qiáng)的投資拉動(dòng)能力，下一階段的關(guān)鍵是盡快把工程安排轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目清單、建設(shè)進(jìn)度和實(shí)物工作量。各地區(qū)可圍繞《行動(dòng)方案》部署的重大工程和項(xiàng)目，強(qiáng)化項(xiàng)目前期論證和建設(shè)條件保障，推動(dòng)具備條件的項(xiàng)目盡早開(kāi)工、加快建設(shè)。

　　三是加強(qiáng)重大工程全過(guò)程管理。重大工程建設(shè)周期長(zhǎng)、涉及環(huán)節(jié)多，必須把項(xiàng)目謀劃、前期論證、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)行管理和效果評(píng)估貫通起來(lái)，確保工程建得成、見(jiàn)實(shí)效。要做深做實(shí)項(xiàng)目謀劃儲(chǔ)備和前期論證，提高項(xiàng)目成熟度和可實(shí)施性；在工程推進(jìn)過(guò)程中，加強(qiáng)進(jìn)度調(diào)度、資金落實(shí)、質(zhì)量安全和節(jié)能降碳效果跟蹤，及時(shí)協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目建設(shè)中的堵點(diǎn)難點(diǎn)；工程建成后，強(qiáng)化運(yùn)行監(jiān)測(cè)和績(jī)效評(píng)估，總結(jié)推廣成熟模式和典型經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)重大工程持續(xù)發(fā)揮節(jié)能降碳、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)和能力提升作用。

　　《行動(dòng)方案》的印發(fā)，為“十五五”時(shí)期碳達(dá)峰碳中和工作明確了重點(diǎn)方向和實(shí)施路徑，也為重大工程支撐碳達(dá)峰目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供了重要指引。作為長(zhǎng)期參與碳達(dá)峰碳中和政策研究和工程咨詢(xún)的一線(xiàn)工作者，我們將繼續(xù)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，立足自身專(zhuān)業(yè)和工作基礎(chǔ)，圍繞碳達(dá)峰碳中和重點(diǎn)任務(wù)和重大工程實(shí)施，持續(xù)做好政策研究、項(xiàng)目咨詢(xún)和實(shí)施支撐等工作，努力為《行動(dòng)方案》落地見(jiàn)效、為如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型貢獻(xiàn)一份力量。（作者：張英健，中國(guó)國(guó)際工程咨詢(xún)有限公司資源與環(huán)境業(yè)務(wù)部主任；木其堅(jiān)，中國(guó)國(guó)際工程咨詢(xún)有限公司資源與環(huán)境業(yè)務(wù)部副主任）

責(zé)任編輯：許艷